Уряди Української Народної Республіки доби Директорії - історія
Становище погіршувалося, і 15 листопада у Кам’янці-Подільському відбулося чергове засідання уряду та Директорії, на якому було ухвалено кілька принципових рішень. Насамперед постановлено відправити за кордон членів Директорії А. Макаренка то Ф. Швеця, а на час їх відсутності на території УНР покласти «верховне керування справами Республіки» 38 на голову Директорії С. Петлюру. Постанова юридично оформила фактично і так одноособову владу С. Петлюри. Також була ухвалена таємна інструкція для голови Варшавської місії А. Лівицького. Зважаючи на невтішні для себе обставини, уряд дав згоду на визнання кордону між УНР і Річчю Посполитою по лінії, визначеній ще на початку 1919 р. представником Антанти генералом Бартелемі.
Нарешті, С. Петлюра надіслав телеграму польському командуванню, в якій запропонував полякам зайняти Кам’янець-Подільський район, але попередив, що тут залишаються окремі українські державні інституції на чолі з головноуповноваженим уряду УНР І. Огієнком.
16 листопада уряд та армія УНР залишила Кам’янець-Подільський. Вони відступали в напрямі Проскурова та Старокостянтинова. У зв’язку з селянським повстанням у Пашківській волості під Проскуровом уряду довелося залишити поїзд з державним скарбом і добиратись до Старокостянтинова та Любара селянськими возами. На додачу в Любарі отамани Волох, Божко та Данченко зчинили заколот, пограбували решту державної казни і перейшли на бік більшовиків.
На початку грудня уряд опинився у Чорториї біля Любара. Надії на військову конвенцію з більшовиками проти А. Денікіна були втрачені, тому уряд змушений був повернутися до плану, який пропонував В. Сальський, – відправити рештки армії УНР в партизанський похід. У зв’язку з цим було підготовлено урядову відозву до населення та армії, яку підписали голова Директорії, голова уряду та кілька міністрів. У відозві говорилося, що уряд не припиняє своєї діяльності і «доложить всіх сил, щоб боротьба українського народу за визволення була доведена до успішного кінця […] Як і раніше, так і тепер нашим кличем буде: Самостійна Народна Республіка».
6 грудня армія на чолі з М. Омеляновичем-Павленком відправилась в похід, який продовжувався п’ять місяців і пізніше дістав назву «Першого Зимового». До кожної дивізії уряд прикомандирував спеціальних полтичних референтів.
Кінець 1919 – початок 1920 р. був часом політичної невизначеності на Правобережній Україні. Денікінська влада занепадала, червона лише формувалася. Державні органи УНР розпалися на кілька частин. Члени Директорії А. Макаренко та Ф. Швець подалися в Європу. С. Петлюра виїхав до Польщі, там знаходилась частина уряду з А. Лівицьким. І. Мазепа з іншою частиною міністрів залишився на території України. З Нової Чорториї він виїхав до Липовця, потім до Літина, Гайсина, Вінниці, а у лютому 1920 р. прибув до Кам’янця-Подільського.25 грудня в Літині відбулося засідання уряду, на якому І. Мазепі довелося дезавуювати Раду Республіки, яку у Хмільнику утворили на противагу Директорії члени уряду есери разом з галицьким радикалом Макухом. Рада Республіки погодилась на самоліквідацію лише з умовою, що в найближчому часі буде скликано передпарламент, перед яким Директорія складе повноваження. Для вироблення статуту передпарламенту була обрана спеціальна комісія.
На початку 1920 р. у окупованому поляками Кам’янці-Подільському було засновано Українську Національну Раду, яку очолив есеф М. Корчинський. Рада стала в опозицію до Директорії, виступала за ліквідацію останньої, а також за реорганізацію уряду, вважаючи їх винуватцями катастрофи. В той час різні політичні групи намагалися перекласти відповідальність за невдачі одна на одну. В кінці січня 1920 р. у Кам’янці-Подільському відбулася нарада ЦК УСДРП – партії, яка вважала себе урядовою і не увійшла до Української Національної Ради. В нараді брав участь голова уряду І. Мазепа. На ній йшлося про необхідність збереження Кабінету міністрів до скликання передпарламенту, а також про відновлення державного центру УНР.
Зміна механізму державного управління стала в центрі уваги уряду у Кам’янці-Подільському в лютому 1920 р. 14 лютого на урядовому засіданні в присутності І. Мазепи, А. Лівицького, М. Шадлуна, О. Безпалка та І. Огієнка був схвалений «Тимчасовий закон про державний устрій та порядок законодавства УНР», який мав на меті унормувати взаємини між Директорією, урядом та армією. Закон передбачав одразу після відновлення державного центру УНР скликати Державну Народну Раду з повноваженнями передпарламенту. До того часу Директорія мала здійснювати свою владу тільки через Раду і Кабінет міністрів. Голові Директорії доручалося верховне представництво військ УНР, тоді як оперативним керівництвом армією повинен був займатись головнокомандуючий дійовою армією. Для координації фронту і тилу передбачалося утворення спеціальної військової ради.
Після ухвалення «Тимчасового закону» І. Мазепа направив С. Петлюрі листа, в якому просив затвердити закон і констатував: «Директорія, як верховна влада, серед населення втратила свою популярність, ніхто її не знає, популярне лише ваше ім’я. Всюди висловлюються за негайне скликання хоч би тимчасового законодатного тіла для тіснішого зв’язку уряду з народом».