Аналіз історії створення і функціонування спеціальних (вільних)економічних зон в Україні

К початку 90-х років державна концепція вільних зон доповнилась багатьма регіональних ініціатив. Ці ініціативи отримали свій розвиток, як тільки підчас суверенізації союзних республік розгляд питання про створення зон було офіційно перенесено на республіканський рівень: в липні-вересні 1990 р. ВР РСФСР прийняла пропозиції 11-ти регіональних рада народних депутатів про оголошення їх територій зонами вільного підприємництва. Зони засновувались в містах Ленінграді, Виборзі, Нахідці, Калінінградській, Сахалінській и Читинській областях, в Алтайськім краю, Кемеровській і Новгородській областях, м. Зеленограді, Єврейскій автономній області [3,4]. В 1990-91 рр. Рада Міністрів або Верховна Рада РСФСР утвердили по кожній зоні окреме положення, що закріпляло її господарсько-правовий статус (наприклад, [5,6]. (Треба замітити при цьому, що в положеннях зони іменувались "вільними економічними зонами", а не "зонами вільного підприємництва", як в вищезгаданих постановах про їх заснування.) Набір наданих зонам пільг був практично однаковим, а самі зони розглядались вже не тільки як зовнішньо-, а, скоріш, як внутрішньо-економічний феномен, покликаний створити противаги централізованій системі господарювання.

Хоча прийняті рішення сприяли притоку в зони іноземного капіталу (росло число спільних підприємств в Нахідки, Калінінграді, на Сахаліні), вони не були до кінця продумані ні з точки зору їх реалізації, ні по своїм наслідкам.

По-перше, передбачені масштаби зон, коли вони охоплювали не тільки невеликі території, але й великі області і цілі краї, були явно нереальними із-за потребуючих колосальних капіталовкладень і проблем додержання на великих територіях особових митних процедур.

По-друге, масова роздача зональних преференцій окремим територіальним утворенням без чітких на те критеріїв спровокувала хвилю самостійного виникнення нових зональних структур, коли та чи інша територія (місто, область, морський порт, центр науки) об`являла про прийняття відповідного статусу. Як вказано в [7], керівництво Росії опинилось під масивним тиском: в 1991 році біля 150 регіонів добивались утворення на своїх територіях вільних зон. Така активність місцевих властей відображала їх потяг хоч якось боротися з кризовими процесами, відгородитися за допомогою статусу зони від маси різних проблем, що навалилися, як їм представлялось, із центра.

В кінці 1991-напочатку 1992 рр., коли російське керівництво прийняло курс на широке відкриття економіки в цілях її стабілізації [8,9], вибіркова лібералізація підприємницького клімату на рівні окремих зональних територій лишалась свого смислу. Прийняті в цей період в Російській Федерації нормативно-правові акти по регулюванню зовнішньоекономічної діяльності не передбачали належних виявлень відповідно до зональних територій. І хоча діючі в зонах статусні положення формально ніхто не відміняв, податкові служби тлумачили їх як утративши силу, що фактично скасовувало значну частину пільг, що раніше представлялись законами.Така невизначеність в законодавчо-правовому положенні ВЕЗ викликало тривогу іноземних інвесторів, які розцінювали цю ситуацію як принциповий відхід уряду від лінії на створення зон. Це, а також прохання керівництва зональних адміністрацій (офіційне звернення в федеральні органи влади весною 1992 р.) гарантувати дію раніше введеної в зонах системи пільг сприяли виходу в червні 1992 р. указу президента [10], в якому було підтверджено дію колишніх зональних преференцій для іноземних підприємств і підприємств з іноземними інвестиціями, збережені окремі пільги в області зовнішньоекономічної діяльності для російських підприємств і навіть передбачені деякі загальні додаткові пільги, націлені на полегшення фінансування об`єктів інфраструктури в зонах (надання для цих цілей бюджетних кредитів, направлення в спеціальні зональні фонди частини коштів від приватизації федеральної власності і ін.). Прийняття указу сприяло тому, що в окремих, найбільш розвинутих зонах (Нахідка, Калінінград) почалась практична розробка стратегії розвитку території і конкретних інвестиційних проектів по її поліпшенню.

Історія СЕЗ (ВЕЗ) в українському законодавстві нараховує майже десятиліття. Зокрема, "зелене світло" СЕЗ було вперше дано ще у Ст. 24 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" № 960-XII від 16 квітня 1991 р. Так, у законі зазначалося, що "на території України можуть запроваджуватись спеціальні економічні зони різного типу. Статус та територія зазначених зон встановлюються Верховною Радою України згідно з законами України про спеціальні економічні зони шляхом прийняття окремого закону України для кожної з таких зон". Наступним значним кроком у законодавстві щодо створення та діяльності СЕЗ став Закон України "Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон". До речі, дуже показовим виявився й той факт, що з моменту ухвалення цього важливого економічного закону в парламенті, тобто з 1992 року, до нього не було внесено жодних доповнень та змін, хоча експерти вже тривалий час стверджують, що він потребує вдосконалення.

Згідно із законом, СЕЗ могли створюватися Верховною Радою України за ініціативою Президента України, Кабінету міністрів України або місцевих Рад народних депутатів України та місцевих державних адміністрацій. Законом регламентувався порядок створення і ліквідації СЕЗ, механізм їх функціонування на території України, загальні правові і економічні основи їх статусу, а також загальні правила регулювання відносин суб'єктів економічної діяльності цих зон з місцевими Радами народних депутатів, органами державної виконавчої влади та іншими органами. Закон визначав і мету створення СЕЗ - "залучення іноземних інвестицій та сприяння їм, активізація спільно з іноземними інвесторами підприємницької діяльності для нарощування експорту товарів і послуг, поставок на внутрішній ринок високоякісної продукції та послуг, залучення і впровадження нових технологій, ринкових методів господарювання, розвитку інфраструктури ринку, поліпшення використання природних і трудових ресурсів, прискорення соціально-економічного розвитку України". З цієї точки зору СЕЗ виправдали своє існування далеко не стовідсотково. Зокрема, за інформацією Кабінету міністрів України, яка прозвучала 12 вересня 2000 р. на дні уряду у Верховній Раді, сума інвестицій, залучених у СЕЗ, становить 305 млн. доларів США - 23% від необхідної суми за затвердженими проектами. На ці кошти планувалося створити понад 25 тисяч і зберегти 37 тисяч існуючих робочих місць, однак, вдалося створити і зберегти лише 30 тисяч робочих місць - тобто менше половини від наміченого. Загалом в Україні щодо СЕЗ було прийнято майже 100 законів, урядових постанов, розпоряджень, указів Президента. Серед них можна виокремити законодавчі акти "Про внесення змін до законодавства щодо оподаткування (стосовно спеціальних економічних зон)", "Про деякі питання функціонування спеціальних економічних зон і територій зі спеціальним режимом інвестиційної діяльності (щодо курортополісу "Трускавець" та в Житомирській області)", "Про внесення доповнень до деяких законів України з питань оподаткування (стосовно справляння податків на період запровадження спеціального режиму інвестиційної та інноваційної діяльності технологічних парків)", "Про стимулювання економічного розвитку виробництва і територій" тощо.