Систематизація принципів підготовки та проведення державно-управлінських реформ

Суттєвими для формулювання цілей державно-управлінських реформ є такі загальноуправлінські принципи цілепокладання: конкрет­ність та вимірюваність; зрозумілість; орієнтація в часі; реальність [33, с. 266-267; 34, с. 66-67]. У плануванні зазначених реформ ці принципи означають наступне.

Принцип конкретності та вимірюваності висуває вимогу визначати кожну мету у вигляді конкретного очікуваного результату з формулюванням певних об’єктивних, чітких та зручних для використання критеріїв (нормативів), краще кількісних, які б дали змогу оцінити ступінь досягнення мети. Такі критерії, за іншою термінологією - стандарти, є обов’язковою умовою реалізації функції контролю [3, с. 52, 176]. Для дотримання зазначеного принципу необхідно дати достатньо деталізований опис моделі державного управління, що має бути одержана в результаті перетворень. У Польщі й Угорщини наявність таких моделей суттєво сприяла успіху реформ адмініст­ративної системи [31, с. 15, 85]. В Україні розроблялися відповідні проекти стратегій реформування, проте вони не були офіційно затверджені [15, с. 95-135]. Цей недолік став суттєвою перешкодою вітчизняним реформам, на що вказували Я.Гонцяж, Н.Гнидюк і А.Сундаков [15, с. 43; 18, с. 43].

Принцип зрозумілості означає формулювання цілей таким чином, щоб вони були зрозумілі як працівникам державного апарату, які з необхідність мають працювати на їх досягнення, так і пересічним громадянам. Зрозумілість цілей є однією з умов сприйняття та підтримки державно-управлінських реформ державним апаратом і суспільством загалом [15, с. 96, 120, 133; 16, с. 23; 18, с. 43].

Принцип орієнтації в часі передбачає встановлення чітких термінів досягнення цілей. За висновком авторів робіт [16, с. 23; 17, с. 81], наявність продуманого графіка, тобто доцільних часових меж і темпів змін, є необхідним компонентом успішних реформ. У практиці вітчизняного реформування цей принцип було порушено, оскільки жодного комплексного плану перетворень так і не було затверджено [15, с. 43].

Нарешті, принцип реальності вимагає ставити такі цілі, які можуть бути досягнуті у встановлені терміни за наявних ресурсних обмежень. Важливість цього принципу в підготовці реформ державного управління, що передбачає обов’язкове проведення аналізу вигод і витрат, обгрунтовується, наприклад, у роботі [16, с. 23].До наведених вище принципів цілепокладання видається важливим додати також виділений П.Надолішнім принцип згортання складного, який можна визначити як доцільність опису основних цілей модернізації державного управління невеликою кількістю фундаментальних ідей і образів. Це дає змогу уникнути двох крайнощів: зведення реформ до механічного поєднання окремих елементів; надмірного їх ускладнення, внаслідок чого виникає певний психологічний бар’єр, своєрідний страх перед складністю проблематики реформування [22, с. 75]. Даний принцип конкретизує загальноуправлінський принцип вибірковості, суть якого полягає в необхідності виді­ляти ті факти, що суттєво впливають на досягнення цілей організації, й ті, що не відіграють суттєвої ролі [32, с. 129].

Успішне протікання всього процесу підготовки і проведення державно-управлінських реформ, на нашу думку, особливо залежить від дотримання кількох принципів. Зокрема, у низці досліджень простежується одностайна думка про те, що критично важливим чинником не тільки успіху, але й просто започаткування таких реформ є наявність політичної волі вищого керівництва держави [16, с. 22; 19, с. 55-56; 21, с. 218; 25, с. 19; 35, с. 24, 27]. На думку К.Вескотта, керівники держав та інші вищі посадові особи відіграють вирішальну роль у включенні реформ у політичний порядок денний, визначенні їх відносної важливості серед інших державних пріоритетів та зведенні до мінімуму ризику невдач з політичних причин [17, с. 80]. Г.Цеюдо з досвіду Мексики виводить висновок про те, що політика реформування державного управління досягала суттєвих успіхів тоді, коли, серед іншого, існувала активна політична підтримка (інтрапренерство) керівництва держави у просуванні реформ [19, с. 57]. Головну роль у такій підтримці в президентських або президент­сько-парламентських республіках відігравали президенти (США, Росія, Мексика або Бразилія), а в парламентських - глави урядів (Великобританія, Німеччина або Угорщина) [19, с. 55; 35, с. 5, 13; 36, с. 41-54, 84-91, 150-151; 37, с. 5-6; 38, с. 7-8]. Успіх реформ критично залежить також від політичного діяча, який відповідає за управління перетвореннями, наприклад, віце-президента або одного з міністрів, та загалом від усіх членів уряду. У тих випадках, коли міністри не демонстрували у своїх міністерствах лідерство та підтримку реформ, останні не вдавалися [16, с. 23].

Базуючись на зарубіжному досвіді, Б.Кравченко свого часу підкреслював, що без міцної політичної підтримки вищої влади адміністративна реформа в Україні буде неможливою внаслідок неминучого опору бюрократії [39, с. 18-19]. Попри подібні застереження, брак політичної волі став недоліком проведення даної реформи, що негативно вплинуло на її перебіг [15, с. 44].

З розглянутого досвіду випливає принцип політичного лідерства, який означає, що державно-управлінські реформи мають ініціюватися, підтримуватися і активно просуватися вищим керівництвом держави, передусім президентом або головою уряду, а також членами уряду.

Наступним важливим чинником успіху перетворень є їх підтримка всіма основними політичними силами. Як зазначається у роботі [16, с. 22], для стабільного здійснення реформ при зміні урядів міцну і відкриту політичну підтримку відповідної стратегії мають надавати не лише провладні сили, а й опозиція. Наприклад, реформа державного управління в Польщі була предметом консенсусу всіх політичних сил, тому всі уряди, починаючи з 1989 р., реалізовували один і той самий стратегічний курс. Натомість, у Словаччині протягом 1993-1998 рр. такого консенсусу не існувало, тому суттєвих зрушень у аналогічній реформі не відбувалося [31, с. 14, 114-117]. Викладене дозволяє сформулювати принцип згоди основних політичних сил, який передбачає досягнення згоди у баченні стратегії державно-управлінських реформ та підтримки їх реалізації усіма основними політичними силами. Такої згоди не спостерігалося в Україні, що найбільш яскраво виявилося у протистоянні між Президентом і Верховною Радою щодо проекту Закону “Про Кабінет Міністрів України” [40, с. 35-36].