ІСТОРІЯ УКРАЇНИ
Однак за тих умов украінській справі значно більшоі шкоди завдавало не протистояння «гілок влади», а партійні чвари й суперечки між політичними силами, які реально впливали на державне будівництво.Центральна Рада все ж таки зробила важливий крок в напрямі формування державного механізму, ухваливши 25 листопада 1917р. закон про порядок видання нових законів, відповідно до якого залишалося «в силі доприйдучих змін законодавчим порядком усі державні уряди й установи, які зоставадлися на територіі Украінськоі Народноі Республіки по день 7 листопада 1917р.». Цей акт фактично заклав правові основи державного будівництва. Видані ще до жовтневого перевороту універсали й деклараціі мали здебільшого політичний і пропагандистський характер та були разараховані на тривалий переговорний процес з російським центром щодо кожного генерального секретаря, кожного конкретного повноваження. Проте жовтнeвi подii в Петроградi докорiнно змiнили ситуацiю i поставили Центральну Раду перед необхiднiстю термiново будувати державу в повному обсязi.
Як вiдомо, в аналогiчнiй ситуацii бiльшовики ламали стару державну машину. Лiдери Центральноi Ради, навпаки, прагнули пристосувати ii до потреб нацiонального самовизначення. Наприклад, вiдповiдно до спецiального закону, ухваленого Центральною Радою 9 грудня 1917р., функцii Головноi скарбницi та Украiнського Державного Банку виконували Киiвська губернська скарбниця та Киiвська контора Держбанку.
Варто звернути увагу й на таку деталь. Однi iнституцii починали дiяти ще до того, як вiдповiдним чином «легалiзувалися». Так, посада Генерального контролера iснувала ще в першому складi Генерального Секретарiату, однак 23 березня 1918 р. його канцелярiя подає на розгляд Центраоьноі Ради проект закону «Про тимчасову організацію державного контролю». Створення ж деяких інших, навпаки, декларувалося значно раніше, ніж до них доходили руки. Ще в жовтні 1917 р. Декларація Генерального Секретаріату передбачила організацію економічного комітету. Однак ця ідея стала реалізуватися лише в останні місяц існування Центральноі Ради, коли 31 березня 1918 р. до неі надійшов проект закону «Про вищу економічну раду УНР».
Організація місцевоі влади
Її загальні принципи вперше окреслив ще до утворення УНР М.Грушевський, який розробив таку схему: «Щоб не було ніякоі тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала ім своєі волі, немає бути іншоі власті тільки з вибору народнього!»
В I Універсалі з цього приводу зазначалось таке: «Кожне село, кожна волость, кожна управа повітова чи земська, яка стоіть за інтереси украінського народу, повинна мати найтісніші організаційні зносини з Центральною Радою. Там, де через якісь причини влада зосталась у руках людей, ворожих до украінства, приписуемо нашим громадянам широку, дужу організацію та усвідломлення народу, й тоді перевибрати адміністрацію».
У Ш Універсалі також йшлося про проблеми місцевого самоврядування: «Генеральному Секретарству внутрішніх справ приписуемо : вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищоі адміністративноі влади на місцях».
Як бачимо, Центральна Рада намагалася об'єднати два момента. З одного боку, домінує ідея надання органам місцевого самоврядування широких прав і повноважень, а з другого – визначення меж цих повноважень з покладення керівництва всією системою самоврядування в масштабах краіни на Генеральне секретарство внутрішніх справ. Та не тільки й не стільки ця, до певноі міри, теоретична дилема, заважала нормальному формуванню місцевоі адмінстраціі й самоврядуванню. Три основні проблеми, з рештою, визначили долю цього процесу. По-перше, невизначеність самоі системи інституцій, які мали закласти фундамент місцевоі влади. Поряд з органами місцевого самоврядування, більшість яких перейшла в спадщину ще від Російськоі держави, діяли губернські і повiтовi комiсари Центральноi Ради, та згаданi в Ш Унiверсалi «органи революцiйноi демократii». Всi вони функцiонували за власним розсудом без механiзму взхаємодіі й точного розмежування «сфер впливу». Навпаки – деякі найважливіші питання взагалі вилучалися з іх компетенціі, що в свою чергу призводило до утворення нових органів.
Універсал зобов'язав «правительство долати допомочi мiсцевим самоврядування ради робiтничо-селянських i солдатських лепутатiв, вибраних з мiсцевих людей», тобто з'явилася, точнiше – легалiзувалася, ще одна ланка, оскiльки Ради не припиняли своєi діяльності. Справді, іх не можна було ігнорувати, і IV Універсал визнав цей факт, але конкретно «не вписав» іх в існуючу структуру місцевих органів.
На початку березня Центральна Рада затвердила новий адміністративо-терироріальний поділ Украіни, поділивши іі на 30 земель. Отже, організація місцевоі влади мала відпов1дати новим умовам, але Центральна Рада не встигла це зд1йснити.