Історичні передумови становлення регіонального аспекту державного управління в Україні впродовж 1950-1991 рр

18-річне перебування при владі Л.Брежнєва, правонаступника М.Хрущова, характеризувалось консервативними, хоча і виразно авторитарними тенденціями у регіональному управлінні. Погляди й політика республіканських партійних керівників контролювались могутнім і всюдисущим радянським адміністративно-командним апаратом, який запобігав будь-якому відхиленню від політичного курсу Кремля [26, c. 441]. Із середини 60-х рр. ЦОВВ здійснювали контроль над значною кількістю (1987) промислових підприємств, відсотки у валовому обсязі виробництва яких зросли з 47% у 1967 р. до 61% у 1987 р. У республіках частки підприємств союзного підпорядкування у валовому промисловому виробництві коливалися від 29% в Естонії до 63% у РРФСР. Організація виробництва решти підприємств (5-10%) здійснювалась і контролювалася переважно органами виконавчої влади республік [15, с. 82]. Міністерства СРСР, будучи наділеними розширеними владними повноваженнями щодо економічного розвитку республік, могли зневажливо відхиляти більшість проблемних питань, які виникали на територіях республік у ході виконання розроблених в Москві стратегій. Фактично, республіканські Держплани ніколи не були наділеними реальними владними повноваженнями щодо планування економічного розвитку республік; вони могли лише подати відповідні пропозиції і намагатися впливати на “центр” щодо їхнього ухвалення. Ця ситуація продовжувалась тривалий час, незважаючи на зроблені керівництвом держави численні заяви, які створювали “ілюзію” делегування республіканським і місцевим органам влади владних повноважень щодо планування і формування республіканських програм [36, с. 60-61]. По суті, ніяких рішучих кроків не було зроблено щодо реалізації заходів реформи децентралізації влади, зокрема фіскальної, оскільки республіки не мали самостійних фінансових повноважень. Довершенням цього може слугувати той факт, що якщо в 1965 р. до Держбюджету СРСР відраховувалося 42,5% загальних витрат бюджету республік, то в 1988 р. цей показник було збільшено до 53,4% [14, с. 564; 16, с. 625]. Джерела надходжень і видатків бюджетів республік жорстко регламентувалися затвердженими в “центрі” нормативними актами та інструкціями [29].

У період правління Л.Брежнєва (період “застою”) серед населення зростав скептицизм і невдоволення життєвим рівнем, який у СРСР далеко відставав від розвинутих країн. Радянське народне господарство порівняно із західною економікою не в змозі було задовольнити матеріальні потреби людей. Так, у 1970 р. у СРСР рівень споживання на одну особу становив близько 50% відповідного рівня США (без урахування якості товарів і послуг). У 1982 р. для закупки середнього щотижневого споживчого кошика працевлаштованим громадянам потрібно було працювати: у Вашингтоні 18 год, а у Києві - 53 год. Московські планувальники, нехтуючи виробництвом споживчих товарів, розподіляли капіталовкладення переважно у важку промисловість і на військові програми. Якість товарів, надання послуг і рівень забезпечення належним житлом громадян СРСР були досить низькими [26, c. 456].У середині 80-х рр. після смерті Л.Брежнєва і короткотривалого правління двох його партійних правонаступників похилого віку К.Черненка і Ю.Андропова постала необхідність у молодшому, більш енергійному лідерові, спроможному реформувати регіональне управління та інші сфери. Таким керівником “нового курсу партії” став прагматичний М.Горбачов, котрий проголосив демократичний стиль керівництва, закликав до гласності в управлінні державою, плюралізму думок та розпочав “перебудову” радянської системи [26, c. 460]. Пообіцявши вивести країну з економічного застою та підвищити “благополуччя радянських людей до якісно нового рівня”, він збільшив розміри бюджетних видатків на соціальну сферу, зокрема на виконання регіональних соціальних програм, які мали частково фінансуватися з республіканських і місцевих бюджетів [35, с. 384].

Проте на початку 1985 р. ситуація з наповненнями бюджетів стала вкрай критичною у всіх середньоазіатських республіках (особливо в Казахстані), яким було виділено значні дотації, що становили 10-20% доходів Бюджету СРСР. Така тенденція продовжувала зберігатися й надалі: у 1989 р. з Держбюджету СРСР республікам Середньої Азії і Вірменії передбачалось надати значні дотації на суму 7,4 млрд крб. Радянські республіки стикнулися з нагальною потребою фінансування програм захисту навколишнього середовища. Апогеєм підвищення напруги в суспільстві, невдоволення населенням халатністю радянської влади стала у 1986 р. катастрофа на Чорнобильській АЕС, будівництво якої було свавільно і безвідповідально нав’язане чиновниками з Москви. Аварія глобального масштабу спричинила протистояння між союзним і українським партійним керівництвами, широке обурення мас, активізувала діяльність громадських організацій, які провели хвилі протесту проти промислової експансії. Проте наслідки цієї проблеми були подібними до синдрому “тільки не в мій город”, оскільки чиновники перекладали вину один на одного: ЦОВВ відстоювали будівництво нових, а громадськість вимагала закриття уже діючих, екологічно небезпечних промислових об’єктів. Республіканські лідери все більше виражали своє невдоволення стосовно гострого існуючого обмеження повноважень в ухваленні рішень, бюджетно-фінансових питаннях, розробленні і здійсненні зваженої політики економічного розвитку та заходів підвищення життєвого рівня місцевого населення. Керівники республік мали вагомі підстави звинувачувати центральні органи і відомства, які були причетними до ухвалення рішень щодо просторового розміщення ресурсів, оскільки наслідки впливу цих рішень на стан економіки й екології в республіках були шкідливими [35, c. 384].

Основні підходи М.Горбачова до управління республіками і здійснювану регіональну політику можна охарактеризувати наступним чином [35, c. 389]: 1) домінування інтересів загальнодержавних над регіональними; 2) намагання зменшити відмінності у рівнях соціально-економічного розвитку республік; 3) часткова передача економічних і бюджетно-фінансових повноважень від ЦОВВ до республіканських органів державного управління.У стратегічних п’ятирічних програмах розвитку СРСР і його республік на перше місце ставилися загальнодержавні інтереси. Тобто розвиток радянських республік був зорієнтованим на виконання глобальних загальнодержавних цілей, а не на задоволення потреб населення регіонів. Особливо безкомпромісним і принциповим переважання загальнодержавних над республіканськими інтересами було у формуванні і реалізації державної економічної політики. У своїх офіційних виступах М.Горбачов підкреслював значну економічну взаємозалежність республік та розглядав існування ринку СРСР, який сформувався впродовж багатьох десятиріч, основним надбанням і привілеєм республік. Під час активізації нестримного руху до незалежності прибалтійських, а пізніше й інших республік, він неодноразово піддавав нищівній критиці республіки і виступав проти “самолюбства”, “національного егоїзму” і сепаратизму. Однак М.Горбачов поділяв невдоволення республіканських партійних лідерів щодо негативного впливу надмірної централізації державної влади, диктатури і свавілля міністерств та відомств СРСР у розвитку галузей економіки. Невдоволення і звинувачення населення на його адресу він розглядав як наслідок постійного тиску на “центр” з боку республіканських органів виконавчої влади щодо ухвалення Держпланом СРСР та іншими ЦОВВ важливих рішень стосовно розміщення інвестицій і ресурсів у республіки, визначення місця будівництва нових підприємств, заводів, фабрик і розвитку інфраструктур галузей промисловості на територіях республік [35, c. 389-390]. Слід зазначити, що такі рішення часто ігнорували важливі і проблемні питання, які хвилювали республіки, а питання отримання фінансування та інвестиції “з центру” визначалися за принципом “прохача” і політичного патронажу. Але досить часто, навіть якщо першим секретарям республіканських компартії вдавалося пролобіювати місцеві інтереси, то їхні зусилля були успішними тільки в неважливих, другорядних питаннях, вирішення яких мало незначні для республік наслідки [31].