Транзиція професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування

Світова практика державного управління свідчить про те, що питання місцевого значення ефективно розв’язуються через сукупність послуг на рівнях місцевого самоврядування, оскільки, по-перше, місцеві органи влади краще обізнані щодо реального стану справ „унизу” і можуть оперативно ухвалювати рішення, не погоджуючи з вищими „ешелонами” влади, а по-друге, при цьому з’являється можливість для створення „зворотного зв’язку” з населенням. Заміна адміністративного контролю „зверху” за діяльністю місцевих органів влади на демократичний контроль „знизу” робить цю форму суспільно-державного устрою не тільки привабливішою, але і більш ефективною, оскільки регулювання діяльності органів місцевого самоврядування і посадовців здійснюється самим населенням, одержувачем послуг, що є зацікавленим в їх якості. Ця обставина і зумовила те, що Україна як один з головних пріоритетів державного будівництва проголосила необхідність зміцнення місцевого самоврядування та створення непідкупної та високоефективної, гармонічно функціонуючої та нормативно діючої служби в органах місцевого самоврядування. Її діяльність має бути зрозумілою пересічному громадянину, йому важливо знати, що її представляють гідні люди, відчувати себе захищеним і не сумніватися, що його гідність ніхто не принизить. Вирішальним фактором досягнення цих умов є професіоналізація служби. У зв’язку з цим, сьогодні виникає потреба у розробці системи наукових знань, наповненні її новим змістом і тим самим створенні наукової бази для наукового осмислення, обґрунтування процесу професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування. Усе це дозволить сформувати відповідь на питання фундаментального характеру: „Якою має бути сучасна служба в органах місцевого самоврядування, щоб відповідати історії та культурі країни і відображати теперішню ситуацію?”

За нашими спостереженнями, серед багатоманітності різних предметів і напрямів досліджень, які утвердилися в науковій сфері, у т.ч. в галузі „державне управління”, визначається відсутність злагодженого підходу до теорії та методології професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування. Стислий, критичний огляд робіт попередників виявив, що зазначена наукова проблема розглядаються фрагментарно, наприклад, у контексті оцінювання людських ресурсів у сфері державного управління (Л. Пашко [11]), професіоналізації державної служби (Ю. Битяк, Ю. Оболенський [2; 9]), побудови інститутів професіоналізації державного сектору в посткомуністичних країнах (О. Коврига, Ш. Уайтман) [12, c. 144], теорії та практики професіоналізації і кадрової політики (О. Турчинов, Р Олуйко [16, c. 144; 10]), статусу та організаційно-функціональної діяльності органів місцевого самоврядування (Л. Артеменко, В. Куйбіда, О Сушинський [1, с. 55-57; 6; 14]), підготовки фахівців місцевого самоврядування (І. Козюра [5]) тощо. Тому, базуючись на цьому огляді, метою статті є дослідження ключових теоретичних засад професіоналізації служби місцевого самоврядування в контексті теорій та інституцій місцевого самоврядування.З огляду на логіку наукового пізнання, вивчення питання транзиції наукової думки стосовно професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування слід розпочати, передусім, з так званих державницької і громадівської теорій, які найбільш яскраво відображають розвиток ідеї та інституціоналізації місцевого самоврядування. Ідейну основу професіоналізації служби місцевого самоврядування, на нашу думку, слід відшукувати у фундаментальних працях, присвячених вченню про природне право. Представники цієї теорії (А. Токвіль, О. Лобанд та ін.) відстоювали думку про те, що право жителів на управління своїми справами є таким само невід’ємним і невідчуженим правом, як і природні права та основи свободи людини, що дані їй від народження. Зокрема, у книзі А. Токвіля „Демократія в Америці” на перше місце ставиться устрій суспільства вільного, демократичного, заснованого на громадських традиціях та йдеться про громадські інститути, які відкривають народу шлях до свободи і вчать його користуватися цією свободою. Разом з цим, А. Токвіль висловлює думку, що головна мета демократичної влади полягає не в тому, щоб володарювати, і навіть не у впорядкуванні жебрацького існування громадян, а в підвищенні добробуту людей [15, с. 63.]. З цим важко не погодитися – важче реалізувати на практиці. Тому, на зміну теорії вільної громади прийшла громадівська теорія місцевого самоврядування, започаткована практикою державотворення США. Прихильники цієї теорії первинним суб’єктом права на місцеве самоврядування розглядають громади як самостійне, незалежне від держави джерело публічної влади, але яке держава визнає та гарантує. Органи місцевого самоврядування і посадовці мають діяти за принципом „Дозволено все, що не заборонено законом”. Нова, державницька, теорія місцевого самоврядування була започаткована у магдебурзькому праві та знайшла своє втілення в Європейській хартії місцевого самоврядування. Основні її положення розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом. Наприклад, Рудольф Гнейст вважав, що управління на місцях має здійснюватися авторитетними людьми на безоплатній основі, тобто розглядав самоврядування суто в особливостях формування органів місцевого самоврядування. Дещо відрізняється позиція Лоренца Штейна, за якою місцеве співтовариство щодо держави має перебувати у ролі юридичної особи публічного права, а органи місцевого самоврядування є не державними органами, а органами місцевого співтовариства, яким держава передає здійснення певних завдань державного управління [17, с. 19-20.]. Але обидва науковці додержуються основної ідеї – децентралізації частини державної виконавчої влади на рівень територіальних спільнот, тобто певної правової, організаційної та фінансової автономії місцевого самоврядування та його інституцій за принципом „Дозволено те, що передбачено законом”. Отже, ми бачимо, що перші теоретичні витоки професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування орієнтують на постійне підвищення вимог до „громадських інститутів” та його керівництва, що покликані спочатку формувати, а потім зберігати вільне демократичне суспільство. Провідна роль у цьому процесі належить людським ресурсам.

Тепер звернемося до інституцій місцевого самоврядування в управлінських концепціях, які учені і фахівці розробляли, а потім і реалізовували на практиці з метою розв’язання назрілих проблем, що висуваються суспільством і реальними потребами розвитку. В світі існує велика кількість моделей децентралізованого управління, і Україна, приступивши до реформування системи місцевого самоврядування, вимушена або вибрати одну з апробованих у світі схем, або виробити свою оригінальну національну модель. Ті моделі, що використовуються на практиці територіального управління, розрізняються за ознакою, наскільки територіальний рівень управління вільний від центральної влади ухвалювати політичні рішення і володіє для цього необхідними ресурсами.Ідеальною автономною моделлю місцевого самоврядування є система з горизонтальним управлінням, за якою кожний територіальний рівень влади володіє власною, винятковою компетенцією, що не пересікається у повноваженнях і обов’язках з вищими рівнями управління. За такою системою управління контроль за діяльністю місцевої влади здійснюють не верхні рівні управління, а населення – або безпосередньо шляхом референдумів, виборів і інших форм прямої демократії, або через обрані прямим голосуванням представницькі органи і посадовців. У цьому випадку центральні органи виконавчої влади – міністерства, адміністративні відомства – в основному виконують функції методичного, прогнозного й аналітичного характеру, а їх рішення носять рекомендаційний характер. У той же час ніде в світі не існує повністю горизонтального управління. І навіть в максимально наближених до такої схеми територіального устрою Сполучених Штатах Америки є деяке державне регулювання діяльності органів влади штатів, графств та міст з боку міністерств і відомств, яке здійснюється непрямим чином: шляхом фінансування або співфінансування різних національних програм.