Суб’єкти управління сільськими територіями як політичні інститути

Підприємства комунальної власності на селі після передачі їх у власність органів місцевого самоврядування не фінансуються з державного бюджету і не отримують достатніх коштів місцевих бюджетів, оскільки за відсутності рентабельних суб’єктів господарювання джерела їх постачання є вкрай обмеженими. Платниками місцевих податків і зборів виступають нечисленні й у фінансовому відношенні слабкі бізнесові структури. Більша частина цих надходжень передається до районного та обласного бюджетів. З цих причин чимало сільських рад – дотаційні. Їхні бюджети значною мірою формуються за рахунок трансфертів із державного бюджету, а тому юрисдикція сільрад над певною територією є номінальною.

На нашу думку, управлінські функції сільських територіальних громад не обмежуються справами власної території. Так, стаття 38 Конституції України визначає форму участі членів громади як громадян в управлінні державними справами. Це – всеукраїнський референдум, вільне обрання і право бути обраним до органів державної влади [1, с. 16]. Тим самим вони отримують можливість брати безпосередню участь у виробленні державної політики, розробленні та прийнятті стратегічних напрямків розвитку сільських територій, комплексних та галузевих програм. Окрім того, за рахунок участі у місцевих референдумах селяни залучаються до вироблення регіональної політики, реалізації планів соціально-економічного розвитку області, району. При цьому вони діють у межах чинного законодавства та шляхом прийняття муніципальних актів, що передбачено статутом територіальних громад. Саме тому розуміння сутності управлінської діяльності сільських громад не слід обмежувати виробленням завдань місцевого розвитку. Наприклад, М. Орлатий та М. Калаянов до функцій громад відносять такі: легітимізаційну, регуляторну, правотворчу, інноваційну, управлінську, правозахисну, етичну [9, с. 110]. З цього приводу слід зробити кілька зауважень. Громаді притаманне не управління, а самоврядування, яке є її природним правом, а тому ця діяльність не потребує легітимізації. Також треба до функцій громади додати виробничо-господарську, соціальну і політичну. Саме сприяння в організації економічного життя на місцях є головною турботою територіальних громад. За даними російських соціологів, на це звернули увагу 90 відсотків опитаного населення [14, с. 40].

З реорганізацією колгоспно-радгоспної системи, подрібненням землекористування, з паюванням земель, натуралізацією виробництва розпалися виробничі зв’язки, внаслідок чого сільська територіальна громада не спроможна виступати в ролі єдиного колективного суб’єкта. До того ж, громада не є структурованою і в політичному відношенні. Як свідчать соціологічні дослідження, проведені в Україні, активну участь у громадській діяльності бере не більше 5% населення [6, с. 112]. Не викликає довіру сільського населення і діяльність чисельних політичних партій, а тому воно не схильне до створення партійних осередків. Перші кроки роблять і органи самоорганізації населення на селі. Тут труднощі пов’язані з незначною чисельністю населення, його низькою щільністю, просторовою розосереджуваністю, занедбаністю об’єктів соціально-культурної сфери, які мали б стати певними осередками самоорганізації населення. Не сприяють самоорганізації населення його депопуляція та бідність. Не впливає на підвищення соціально-політичної активності селян і Закон України “Про органи самоорганізації населення”, який, по суті, обмежує конституційні права людини. Так, його стаття 14, яка визначає власні повноваження зазначеного органу, зводить їх до сприяння тим чи іншим заходам, надання допомоги в їх здійсненні, інформування населення або представництва разом із депутатами інтересів жителів села у відповідній місцевій раді, її органах та місцевих органах виконавчої влади [4, с. 112-113]. Тим самим нівелюються засади самоврядування як такого.Бізнес представлений на селі не стільки як суб’єкт управління чи господарювання, скільки як суб’єкт власності, оскільки переважна більшість бізнесменів на селі – це власники земельних паїв, значна частина яких здає їх в оренду, при цьому не отримуючи прибутку. Що стосується нових агроформувань, то вони перебувають у стадії становлення, а тому не мають економічних важелів впливу на стан місцевих справ. Інший різновид бізнесу – великі компанії, які сплачують податки в містах за місцем своєї реєстрації, а тому село не отримує від цього ніякої користі. Отже, управлінський вплив бізнесових структур, який визначається передусім їх економічною, фінансовою присутністю в сільських територіальних утвореннях, поки є незначним.

На наступному, районному рівні сільських територій, ключову роль в управлінні відіграють такі суб’єкти, як районні державні адміністрації та райради, що свідчить про наявність двох центрів публічної влади та її дуалізм. Але ця проблема не є єдиною та головною. Важливіше те, що реальні повноваження райрад як органів, які представляють спільні інтереси сільських територіальних громад, є обмеженими. Незважаючи на значний обсяг їх повноважень, перелічених у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” (у певних галузях та сферах, у тому числі й у сфері реформування земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища), головне з них пов’язане з правом комунальної власності й відповідними повноваженнями з управління нею. Право на цю власність належить територіальним громадам, а районні ради від їхнього імені здійснюють управління ними. Серед перелічених у статті 60 названого закону об’єктів комунальної власності володіння, користування та розпорядження якою дає потенційну можливість отримати прибуток, є земля [2, с. 70,97]. За відсутності земельного ринку, владні повноваження рад мають номінальний характер. Крім того, повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування чітко не розмежовані. Ще більше ускладнює механізм функціонування цих владних структур правова норма обопільної делегованості повноважень, не кажучи вже про те, що вона тільки підтверджує слабкість районних рад. Ситуація ускладнюється й тим, що закон чітко не визначає взаємозалежність управлінських функцій цих органів публічної влади [12, с. 84]. У Законі України “Про місцеві державні адміністрації” лише прописано норму невтручання державних органів влади в діяльність органів місцевого самоврядування територіальних громад [3, с. 17].