Місцеве самоврядування: до питання про діалектику розвитку територіальної громади

Постановка проблеми. Процес реформування політичної системи України, що значно активізувався в останні роки, проте ще не вийшов на "фінішну пряму", невідворотньо ставить на порядок денний проблему оптимізації функціонування системи місцевого самоврядування. Саме вона є найбільш сталою ділянкою української владної системи, що аж ніяк не свідчить про її ефективність і досконалість. Скоріше навпаки, численні проблеми у функціонуванні самоврядних інститутів, які не вдається розв’язати, свідчать про надзвичайну складність побудови наближеної до кращих світових зразків моделі місцевого самоврядування. При цьому важко вимагати прийняття ефективних рішень від законодавця, якщо в наукових колах дотепер немає чіткого бачення сутності місцевого самоврядування.

Попри численні розбіжності у розумінні сутності місцевого самоврядування практично всі дослідники погоджуються з тим, що відправною точкою у її визначенні є поняття територіальної громади. Як слушно зазначає корифей української науки в галузі місцевого самоврядування Ю.Панейко: "головним предметом науки про самоврядування... є громада" [1]. При цьому до недавнього часу це поняття не використовувалось в жодній із суспільних наук [2]. Незважаючи на те, що мало в кого викликає заперечення визначення територіальної громади суб’єктом місцевого самоврядування, законодавство багатьох країн світу, як не дивно, ігнорує це поняття. Більше того, визначення її як суб’єкта місцевого самоврядування в країнах розвинутої демократії взагалі відсутнє [3]. Відсутнє воно і в законодавстві України (хоча саме поняття територіальної громади Конституція України наводить).

Однак таке майже цілковите ігнорування законодавством поняття територіальної громади не спричинило появи істотних розбіжностей в оцінці цього явища в наукових колах. Визначаючи сутність та ознаки територіальної громади більшість дослідників акцентують на таких об’єднуючих складових як територія та соціальна взаємодія. Наприклад, нам імпонує своєю лаконічністю та чіткістю дефініція, яку ще на зорі незалежності України дав І.Бутко, визначивши територіальну громаду як людей, які мешкають в певних територіальних межах та об’єднані спільними інтересами [4].

З розвитком вітчизняних досліджень в галузі місцевого самоврядування авторські підходи ускладнюються, розставляється дедалі більше дефінітивних акцентів. М.Баймуратов та В.Григор’єв зазначають, що територіальна громада (вони використовують термін "територіальний колектив") – це "сукупність фізичних осіб, які постійно мешкають на певній території та пов’язані територіально-особистісними зв’язками системного характеру" [5].

В тому ж ключі, але значно докладніше визначення територіальної громади дає О.Батанов, характеризуючи її як "територіальну спільність, що складається з фізичних осіб – жителів, що постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного об’єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов’язані територіально-особистісними зв’язками системного характеру" [6]. Як бачимо, автор даної дефініції цілком слушно акцентує на процесі реалізації спільнотою власних інтересів. Водночас дещо дискусійним виглядає згадування "територіально-особистісних зв’язків", яке, на нашу думку, потребує додаткових пояснень. Також слід зазначити, що максимально деталізоване визначення О.Батанова тісно пов’язане з реаліями сьогоденної України, а тому не має універсального характеру (на чому ми зупинимось дещо нижче).

Останнє зауваження стосується і підходу авторів грунтовної колективної монографії за редакцією М.Бесчастного "Місцеве самоврядування в Україні: проблеми та перспективи", які розглядають територіальну громаду як "спільність жителів, об’єднаних шляхом природного розселення і постійним проживанням в межах одного або кількох населених пунктів з єдиним адміністративним центром, за якою Конституцією та законами України визнане право вирішувати питання місцевого значення в межах законодавства України" [7]. У порівнянні з наведеними вище визначеннями "родзинкою" даного є наполягання на необхідності законодавчого закріплення прав територіальної громади.

Важливу "нішу" у всбічному розкритті сутності територіальної громади займає позиція М.Орзіха, який зазначає, що члени територіальної громади не обов’язково повинні володіти громадянством або постійно проживати на даній території (на чому наполягає більшість дослідників) – вони можуть на ній працювати, володіти нерухомим майном або бути платниками комунальних податків [8].

Якщо підсумувати наробки сучасної науки в сфері дослідження територіальної громади, перелік основних ознак останньої буде виглядати, на нашу думку, так:

- спільна територія існування (що може включати проживання, роботу, володіння нерухомим майном);