Цільовий підхід до модернізації діяльності податкової служби

У запропонованій схемі як зовнішнє середовище виступає економіка країни. Керуючим елементом може виступати орган, який має найбільш повне уявлення щодо фінансового становища країни. Згідно з Конституцією України (ст. 116) та Бюджетним кодексом України (ст. 50) „Міністерство фінансів України здійснює прогнозування та аналіз доходів бюджету і має виключне право надання відстрочок до сплати податків...” [5]. Це означає, що при вирішенні тактичних завдань управляючим елементом для податкової системи України повинно бути Міністерство фінансів України.Крім тактичних завдань (наповнення бюджету), податкова система виконує регулюючі функції щодо цілей економічного розвитку. Такі цілі відносяться до стратегічних і повинні виконуватися на тривалому проміжку часу. Відповідно до Конституції України (ст. 85) до повноважень Верховної Ради України належить „Затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля” [12]. Тобто стратегічні цілі для податкової служби України шляхом прийняття відповідних законів і законодавчих актів визначає Верховна Рада.

Якщо Верховна Рада України затверджує пропозиції щодо змін законодавства, то розробникам відповідних актів, які реалізовуватимуть пріоритети національного розвитку, повинно виступати Мінекономіки з питань Європейської інтеграції. Головним інструментом реалізації вибраного шляху розвитку є фіскальна політика держави, яку підтримує більшість населення.

Розглянемо послідовність кроків створення функціональної податкової системи, яка б відповідала загальним принципам системного аналізу (схема 2):

Схема 2. Послідовність створення функціональної податкової системи

Подана схема, насамперед, уявляє стратегічні цілі формування державних інститутів, призваних забезпечити основні пріоритети національного розвитку. На жаль, за час створення незалежної України переважали тактичні питання забезпечення життєдіяльності держави, і тому створення державних інститутів проводилося на основі існуючих зарубіжних аналогів, ігноруючи факт, що до сучасного становища ці країни пройшли тривалий шлях еволюційного розвитку. Сьогодні, коли можна стверджувати, що визначені пріоритети розвитку на національному рівні (вступ до Євросоюзу), стали відомі основні фактори державного регулювання, які мають суттєвий вплив на темпи розвитку економіки [10]. Крім того, коли стали відомі основні особливості, властиві саме українській економіці, необхідно зробити вибір власного шляху реалізації цілей національного розвитку. Вибір методів реалізації пріоритетів національного розвитку належить до другого блоку схеми 2. Звичайно, цей крок ще не зроблено, існує декілька спроб здійснити цей крок методом аналогів [17]. Але на думку відомого спеціаліста з питань розвитку трансформаційних економік Я. Корнаї, цей метод надзвичайно важко здійснити, оскільки він не враховує попередній шлях розвитку та основні національні особливості [13]. Саме на цьому етапі доцільне використання економіко-математичного моделювання, яке здатне забезпечити суспільство достатнім рівнем знань щодо можливих варіантів розвитку подій, залежно від прийняття тих або інших регулюючих законодавчих актів. Звичайно, на цьому етапі важливо визначити оптимальний, з погляду національних пріоритетів, податковий тиск на економіку. Якщо цих пріоритетів декілька, наприклад побудова соціально спрямованого суспільства та забезпечення темпів розвитку економіки, достатніх для вступу в ЄС в обмежений проміжок часу, то необхідно звести багатокритеріальну задачу до однокритеріальної (скалярної), оскільки тільки однокретиріальна оптимізаційна модель допускає фактичну реалізацію [7]. Можливий і інший підхід – постанова оптимізаційної задачі, щодо темпів розвитку, за наявності бюджетного обмеження (тобто соціальна спрямованість економічного розвитку досягається за рахунок виділення необхідної частині ВВП на ці потреби).Після знаходження величини податкового тиску, який дозволить досягнути необхідних темпів економічного розвитку, виникає питання щодо величин окремих податкових ставок, і тут необхідно враховувати одну з головних особливостей української економіки – її значний рівень тінізації. Успішний практичний розв’язок задачі детінізації економіки дозволить забезпечити на першому етапі податкової реформи бажані темпи економічного розвитку. Однак для вирішення питань детінізації економіки необхідна побудова моделей функціонування виробництва, з урахуванням схем ухилення від сплати податків [20]. Тільки такий аналіз дозволить виявити потрібні зміни податкового законодавства, а можливо, і закони, які стосуються функціонування банківської системи. На сьогодні податкова система України знаходиться в стані модернізації [11]. Модернізація податкової служби України повинна перш за все забезпечити суттєве зростання питомої інформаційно-аналітичної складової у структурі податкової системи, а також здійснити суттєві структурні зміни. На нашу думку, проведення будь-якої ефективної модернізації неможливе без чіткого уявлення щодо стратегічних напрямів розвитку економіки та місця податкової служби у здійсненні цих проектів. У процесі модернізації податкової служби повинні обов’язково бути присутні критерії, які задовольнить модернізована податкова службова України. Ми вважаємо, що крім інформаційної складової модернізації, яка може полягати у швидкості обробки поточної інформації і відповідно збільшенні обґрунтованості прийняття рішень керуючими змінами податкової служби, повинні бути присутні чисто економічні показники ефективності діяльності податкової служби. Таким показником у країнах з розвиненими ринковими економіками використовується вартість збору 100 грошових одиниць даної країни або відсоток від надходжень, витрачених на їх стягнення. Цей показник для США належить останні роки проміжку 0,6–0,8 % [21], а для України він зріс (ефективність зменшилась) з 2 % до 3 % [4]. Ця тенденція, на жаль, відповідає загальнодержавній, яка спостерігається в українській економіці. Частка урядових витрат збільшується з темпами, більшими, ніж темпи зростання економіки. Тепер розглянемо докладніше цілі, які виникають перед податковою системою при реалізації пріоритетів національного розвитку. Як стверджує колишній міністр економіки В. Хорошковський, граничні (мінімальні) темпи зростання ВВП для України дорівнюють 7 %. Розглянемо це питання детальніше. Середній рівень країн за загальним показником економічного розвитку ВВП на душу населення (ВВПЛ), які вступають до Євросоюзу у 2004 році, дорівнює [17]. Однак він не може бути орієнтиром для країни, яка хоче вступити до ЄС у найближчі 10 років, оскільки нижня межа ВВПЛ за цей проміжок зросте, тобто слід орієнтуватися на ВВПЛ у розмірі, якщо ми розраховуємо на вступ до Євросоюзу у 10 найближчих років (рис. 1).