Теоретичні засади місцевого амоврядування. Особливості фінансування місцевого самоврядування в Україні

Тепер розглянемо пануючі погляди на місцеве самоврядування. Це є, як вже зазначалося, громадівська (англосаксонська), державницька (континентальна) та змішана концепція. Іноді до переліку додають радянську систему, про яку буде сказано пізніше.

Громадівська теорія, або теорія природних прав громади ототожнює цілі, завдання і функції органів місцевого самоврядування з діяльністю і функціями громади. В основі цієї теорії є положення про те, що громада, як самоврядний територіальний колектив, така ж самостійна, як і сама держава, тим більше, що вона виникла раніше держави. Держава є федерацією громад, і держава виводить свої права від громади, а не навпаки. Держава не може створити справжньої громади, яка могла б мати свою власну сферу самостійного розвитку. Отже, держава існує для громади, а не громада для держави, оскільки відповідно до теорії природних прав право могло бути визнане державою, а не створеним нею. Як і людина, громада володіє наданими їй природними і невід’ємними правами. Така громада не повинна підкорятись державі у вирішенні питань місцевого значення, а повинна мати свою власну компетенцію. Органи місцевого самоврядування незалежні і самостійні в своїй діяльності і керуються лише законом відповідно до принципу “дозволено все, що не заборонене законом”. Для забезпечення недоторканості “власних” прав громади доктрина природних прав вимагала встановлення певних гарантій у формі вищих територіальних самоврядних об’єднань, незалежних від держави, за якими визнавала право нагляду та видавання рішень у справах власного кола діяльності громади. Це була, як видно з історії, перша з теорій про місцеве управління і самоврядування.Одним з її “вбудованих” недоліків вважається діяльність саме на основі закону, що безпосередньо походить від держави, в той час як первинний вплив громади на державу є набагато сумнівніший. З іншого боку, покладені на самоврядні органи завдання вимагають здебільшого застосування примусу, що є безперечною прерогативою держави і надається громаді знову ж через закони. Питання про первинність громади щодо держави є багато в чому суперечливим, наприклад, в тому, що громада та зміст самоврядування часто визначається з використанням поняття “держава”, але як тоді вона може існувати без держави? Поняття громади саме по собі є досить непевним, про що буде зазначено пізніше. До того ж жодне законодавство світу не спроможне надати суттєву ознаку, що б відрізняла власні і доручені повноваження – в кожній країні це питання вирішується по-своєму і його порядок є цілком довільний і без особливих проблем регулюється перш за все державою або безпосередньо всім народом на референдумі. Ще одним важливим недоліком громадівської теорії є те, що, визнаючи природні та невід’ємні права громади, за нею фактично визнається суверенітет, що є неможливим за умови існування держави або веде до її руйнації. Про це свідчить і той факт, що на поточний момент ніде в світі не існує практичного застосування цієї теорії.

Як засвідчила історія, держава може створювати адміністративно-територіальні самоврядні утворення, що мають всі ознаки громади, окрім самоідентифікації її жителів, але цей недолік швидко вичерпується, коли це утворення у свідомості громадян поступово замінює собою старе, що займало ту ж територію. Одним з найбільших недоліків є застарілість громадівської теорії, оскільки вже давно немає практичного матеріалу для її втілення, як було в роки буржуазних революцій в Європі та в Америці – у період організації США з громад поселенців. До того ж, вивчення цієї теорії показує, що вона була свого часу популярна завдяки політичним відцентровим тенденціям та боротьбою з центральною владою, яку вели суспільні групи, в руках яких перебувало самоврядування.

Державницька теорія має своєю основою ідею створення органів самоврядування, повністю підпорядкованих державі. Це – ланка державної влади, яка не має власних прав, власної компетенції. Органи місцевого самоврядування діють за принципом “дозволено лише те, що не передбачене законом”. Такий підхід є популярним у США, де регламентація місцевого управління і самоврядування належить до компетенції штатів і в багатьох з них діє т. зв. “правило Діллана”: місцевий орган має лише ті повноваження, що є чітко визначеними штатом і ті, що безпосередньо випливають з цих повноважень. Недоліком цієї теорії є те, що місцеві органи управління все одно перебувають під впливом державних інтересів і виконують свою функцію – виконання лержавно-владних повноважень відповідно до місцевих умов. Практичне застосування цієї теорії у Франції призвело до сумних наслідків. До того ж, така система державного управління веде до надмірного зростання чиновного апарату і відповідного збільшення видатків на його утримання. Проте цю теорію можна вважати основою сучасної концепції місцевого управління і самоврядування в тому сенсі, що влада місцевих органів походить від держави.

Змішана, громадівсько-державницька, або теорія суспільного, чи господарського самоврядування говорить про те, що органи самоврядування самостійні лише в неполітичній сфері, у сфері господарської і громадської діяльності. Держава не втручається у справи місцевого самоврядування і навпаки. Ця теорія обумовлює одночасне співіснування на місцевому рівні як самоврядних, так і органів уряду. Ця теорія вважається створеною під час розгромної критики природничої теорії як компроміс, на який пішли “природники” та “державники”, хоча насправді об’єднала недоліки обох і додала іще один – порушення принципу розподілу влад, коли по суті однорідні функції здійснюють органи з дуже відмінним статусом. Як показала практика, практичне застосування цієї теорії веде до перетворення її на одну з вищезазначених систем.Так звана “радянська” концепція базується на тому, що місцеві ради є органами єдиної державної влади, що відповідають за проведення в життя на своїй території актів центральних органів. Головне завдання місцевих рад в соціалістичній державі, таким чином, зводиться до того, щоб забезпечити виконання основних державних функцій на кожній ділянці території країни. Такий підхід отримав відображення зокрема в конституції Куби, де місцеві асамблеї характеризуються як вищі органи державної влади на місцях, що здійснюють в межах кола своїх повноважень державні функції у відповідних територіальних одиницях (ст. 101,102). Радянська модель також характеризується ієрархічною підпорядкованістю ланок влади. Принципи розподілу влад, стримань і притиваг заперечуються - всі інші органи держави вважаються похідними від рад та підзвітними їм (відповідні норми закріплені в ст. 3 конституції КНР). Ця модель існувала в Радянському Союзі (де в законодавстві поняття “місцевого самоврядування” взагалі не існувало), продовжує діяти в Китаї, Кубі, КНДР і В’єтнамі.