Україна в 20-х роках ХХ століття
Постановою Раднаркому УСРР від 25 січня 1921 р. "Про уповноважених РСФРР при Раднаркомі УСРР" встановлювалося, що призначувані наркоматами РСФРР уповноважені при Раднаркомі УСРР затверджуються ВУЦВК і входять до складу Раднаркому УСРР на правах народних комісарів. У своїй діяльності вони керуються законоположеннями обох республік і відповідальні перед відповідними народними комісаріатами РСФРР і перед органами Центральної радянської влади УСРР. Права і обов'язки уповноважених визначалися окремими положеннями, виданими і затвердженими урядами РСФРР і УСРР протягом 1921 p.
Договірні зв'язки з самого початку мали передумови нерівноправності республік. Надання державним органам РСФРР загаль-нофедеративних функцій управління ставило РСФРР у привілейоване становище порівняно з УСРР, що давало змогу апаратним структурам ігнорувати рішення державних органів України і серйозно послаблювати суверенітет УСРР.
Подальше зростання централізації управління призводило до посилення керівної ролі органів РСФРР у вирішенні навіть суто українських питань. Важливе значення у цьому мало об'єднання господарської діяльності РСФРР та УСРР.
Відповідно до Положення про Держплан при Раді Праці і Оборони РСФРР від 8 червня 1922 р. на нього покладалася розробка єдиного державного плану, який "поширюється як на всю РСФРР, так і на союзні радянські республіки". Таким чином, Держплан перетворювався в загальнофедеративний орган.
Поступово у державних органах РСФРР зосереджується управління найважливішими галузями української промисловості. В рішеннях їх Всеросійського з'їзду Рад та IV Всеросійського з'їзду раднаргоспів була розроблена єдина система управління промисловістю всієї договірної федерації. Промисловість розподілялася на загал ьнофедеративну і місцеву. ВРНГ РСФРР у цій системі безпосередньо керував загальнофедеративною промисловістю усіх республік. Раднаргоспи республік ставали обласними органами ВРНГ. На цій основі центральне управління кам'яновугільної промисловості Донбасу було підпорядковано безпосередньо Головному паливному комітету РСФРР. Діючі в Україні великі трести ("Укрметал", "Південсталь", "Сільмаштрест" та ін.) також підпорядковувалися відповідним органам державного управління РСФРР. Здійснювалася також централізація управління шляхами сполучення, зв'язком, торговельним флотом тощо. Такі ж процеси підпорядкування українських галузей виробництва органам РСФРР відбувалися в легкій промисловості, торгівлі. У 1922 p. управління транспортом і зв'язком на території України повністю перейшло до органів РСФРР.
Договірна федерація, яка розвивалася в 1921—1922 pp., мала істотні вади. В її основу відразу ж було покладено принцип нерівності суб'єктів об'єднання. РСФРР мала серйозні переваги над іншими договірними республіками, привласнюючи собі права союзного центру. Так, Всеросійський з'їзд Рад і ВЦВК ставали загаль-нофедеративними представницькими органами, залишаючись разом з тим органами влади однієї з республік. Союзні функції надавались Раді Праці і Оборони, Держплану і ВРНГ РСФРР, деяким російським наркоматам. В об'єднаних галузях державного управління нормативні акти РСФРР були обов'язковими в Україні. Все це грубо порушувало федеративну форму, яка передбачала утворення нових союзних структур у вигляді двопалатного представницького органу, федеральної виконавчої влади тощо. Але ніяких спроб створити подібні органи не було зроблено. Пропозиція голови Раднаркому УСРР Х.Раковського, який ще у 1919 p. пропонував утворити федеративну Раду Республік як верховний орган державного управління союзу республік*, залишалася поза увагою. Виходячи з формальних ознак державного об'єднання радянських республік у 1921—1922 pp., деякі автори навіть вважали, що "відносини РСФРР із союзними радянськими республіками побудовані на основах конфедерації".Спробою захистити певною мірою суверенні права республік було уведення представництва договірних республік у вищих органах влади РСФРР. Так, у роботі IX і Х Всеросійських з'їздів Рад відповідно у грудні 1921 p. і в грудні 1922 p. брали участь представники інших республік. До складу Всеросійського ЦВК уже в червні 1920 p. було включено 30 членів України.
Проте це не розв'язувало цілковито проблеми захисту суверенітету національних республік. Вони так і не здобули повноцінного і рівного представництва в органах влади, де вирішувалися справи, що безпосередньо їх торкалися.
Союзний договір регулював державні взаємовідносини УСРР і РСФРР у загальних рисах. Вони були недостатньо визначеними. Відсутність чіткого розмежування функцій центру і республіки, протиріччя стосовно сфер компетенції загальнофедеративних і республіканських структур породжували конфлікти між управлінськими органами України і Росії.
Деякі відомства РСФРР не рахувалися з потребами України, приймали рішення без участі належних органів. Об'єднані наркомати фактично були комісаріатами РСФРР і не враховували інтересів України, ігнорували її специфічні особливості. За таких умов порушення суверенних прав УСРР було практично неминучим.