Поняття адміністративно-територіального устрою в Україні
Отже, спробуємо дати визначення поняттю адміністративно-територіальний устрій. Адміністративно-територіальний устрій – зумовлена соціальними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини – адміністративно-територіальні одиниці. Такий поділ є неодмінною умовою функціонування відповідних державних, громадських структур та органів місцевого самоврядування.
Елементами адміністративно-територіального устрою є його одиниці. Адміністративно-територіальна одиниця – це відокремлена в межах держави або суб’єкта федерації частина території з метою здійснення владних функцій [3]. Таке визначення адміністративно-територіальної одиниці зумовлене тим, що у федеративних державах питання адміністративно-територіального устрою зазвичай віднесені до відання суб’єктів федерацій. Адміністративно-територіальна одиниця може бути визначена і як простір для організації та діяльності місцевих органів публічної влади. Водночас вона є об’єктом управління з боку цих органів. Правова регламентація адміністративно-територіального устрою охоплює не тільки визначення відповідних одиниць, а й порядок їх утворення, зміни меж тощо. За загальним правилом вирішення цих питань віднесене до повноважень парламенту. Наприклад, згідно з пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України, до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.
Відповідно до Конституції України (стаття 133), адміністративно-територіальний поділ України становить цілісну систему адміністративно-територіальних одиниць, яка складається з Автономної Республіки Крим (далі – АРК), областей, районів, міст, районів у містах, селищ і сіл.
У науковій літературі адміністративно-територіальний устрій класифіковано за рівнями. Первинним рівнем адміністративно-територіального устрою визначено села, селища, міста районного значення, райони у містах. Середнім – сільські райони та міста обласного значення. Верхнім рівнем адміністративно-територіального устрою є АРК та області, міста Київ і Севастополь [3].
За своїми географічними ознаками згадані тут адміністративно-територіальні одиниці не є однорідними. Вони поділяються на регіони (АРК, області, райони) та населені пункти (села, селища, міста). Не є однорідними адміністративно-територіальні одиниці також з огляду на те значення й місце, яке вони посідають у системі адміністративно-територіального устрою України.
У юридичній науці та практиці питання про населений пункт як адміністративно-територіальну одиницю є досить-таки дискусійним. Населений пункт – це частина комплексно заселеної території України, яка склалася внаслідок господарської та іншої суспільної діяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована в порядку, передбаченому законом. Не відносяться до самостійних населених пунктів хутори та двори, невеликі поселення, що мають тимчасове значення і несталий склад поселення, а також поселення службового призначення в системі певної господарської галузі діяльності (будинки лісників, шляхових майстрів, будівлі залізничних служб, польові стани тощо). Ці об’єкти включаються до тих адміністративно-територіальних одиниць, на території яких вони розташовані.
До сільських населених пунктів відносяться села. Села – це населені пункти зі сталим складом населення, переважна частина якого зайнята в сільськогосподарському виробництві та лісовому господарстві.Водночас в сільській місцевості дуже поширеною є практика створення так званих «сільрад», які складаються з кількох населених пунктів, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та органів місцевого самоврядування, які вона обирає. Однак, відповідно до Конституції України, такої адміністративно-територіальної одиниці, як «сільрада», немає.
«Сільрада» як адміністративно-територіальна одиниця існувала з 1919 по 1996 роки [4]. Чисельність населення на початковому етапі адміністративно-територіальної реформи була одним із основних критеріїв утворення сільрад і складала не менше 1 тис. чоловік. Пізніше в нормативно-правових документах кількість населення для створення сільрад не вказувалась, але в практиці територіального будівництва на зазначену кількість продовжували орієнтуватись. Іншими важливими критеріями утворення сільрад були наявність об’єктів народного господарства, побуту, сільськогосподарських земель, тяжіння населених пунктів, відстань між ними, щільність населення, наближеність його до органів влади. Формування в подальшому територій сільрад з урахуванням цих критеріїв призвело до визначення кількості населення в них, що становила в основному від 1 до 4 тис. чоловік. В юридичній літературі пропонувалося середню кількість населення сільради, що встановилась в Україні на рівні 2,5 тис. чоловік, взяти як мінімальну норму чисельності населення для цієї адміністративно-територіальної одиниці [7].