Адміністративні механізми державного управління електоральним процесом в Україні

У світлі спрямованості нашої країни на досягнення іміджу правової держави актуальним є питання прозорості та демократичності виборчого процесу, що багато в чому залежить від самого механізму його організації, чіткого визначення у законодавстві країни ролі та місця органів, що здійснюють цю функцію. Проблема уніфікації виборчого законодавства та створення єдиної системи органів управління виборчим процесом в Україні знаходиться у центрі уваги політиків, експертів та науковців. Незважаючи на внесення численних змін до Законів «Про вибори народних депутатів», «Про Центральну виборчу комісію» тощо, законодавча база ще не набула узгодженості та не відповідає світовим вимогам до організації демократичних виборів, про що свідчить висновок іноземних спостерігачів, які працювали в Україні під час останніх парламентських виборів. [5]

Іноземні експерти (Джессі Пілігрім, Джозеф Міддлтон, Анжело Санчес Наварро, Тааві Аннус) зазначили, що оновлений Закон України «Про вибори народних депутатів» передбачає дуже детальне регулювання виборів до Верховної Ради, відображає рекомендації міжнародних організацій, досвід попередніх національних виборів та містить велику кількість детальних положень, які мають на меті підвищення прозорості, підзвітності та удосконалення механізму організації виборів, але при цьому він є надто деталізованим, особливо з огляду на те, що він являє собою лише один із законів про вибори в Україні, та що інші Закони («Про Президентські вибори», «Про місцеві вибори», «Про Центральну виборчу комісію») також є дуже деталізованими й регулюють цілу низку схожих питань. Така система призводить до множинності законів, котрі, як правило, є складними та неминуче наповненими надмірними положеннями, що, у свою чергу, зумовлює плутанину та необхідність тлумачення [5]. З огляду на це, з точки зору вищезгаданих іноземних експертів, було б бажаним удосконалити законодавство у цих напрямках.

Національні українські електоральні традиції досліджували і досліджують А. Арциховський, А. Бєлоновські, В. Ключевський, М. Костомаров, В. Погорілко, Л. Тихомиров, Б. Чичерін та інші. Зважаючи на сучасні вимоги до організації виборів, українські науковці та посадовці (А. Матвієнко, Д. Ковриженко, Ю. Ключковський, М.Ставнійчук) проводять активну роботу щодо досягнення прозорості у цьому процесі, про що свідчить активне обговорення законодавчих актів, таких як проекти Законів «Про органи управління виборчим процесом», «Про гарантії виборчих прав громадян», «Про територіальну організацію виборів і референдумів в Україні»; прийняття Закону «Про Державний реєстр виборців». Останній визначає правові та організаційні засади створення і введення єдиного Державного реєстру виборців в Україні, його впровадження значно спростить організацію виборів, забезпечить реалізацію активного виборчого права та дозволить уникнути значних порушень, пов’язаних з формуванням переліків виборців.

Але робота у напрямку вдосконалення управління електоральним процесом, на наш погляд, носить більш практичний характер, не завжди зважаючи на іноземний досвід у сфері управління виборчим процесом.

Таким чином, ціллю статті є шляхом аналізу виборчого законодавства України через призму європейського досвіду визначити напрямки вдосконалення адміністративного механізму державного управління електоральним процесом в Україні.

У статті будемо виходити з такого поняття механізму державного управління у сфері виборів, як складної системи державних органів з організації та проведення виборів, набору інструментів, використовуваних цими органами, сукупності відносин з суб’єктами виборчого процесу. В організації виборів до Верховної Ради приймає участь досить велика кількість державних установ, та сам механізм їх взаємодії є досить складним і стоїть на засадах неупередженості органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, судів, підприємств, закладів, установ і організацій, їх керівників, інших посадових і службових осіб до суб'єктів виборчого процесу. При цьому рівність прав і можливостей суб'єктів електорального процесу брати участь у виборчому процесі забезпечується забороною втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування у виборчий процес, а також рівним і неупередженим ставленням цих органів та їх службових осіб.[1]

Головним керуючим органом виборчого процесу в Україні є Центральна виборча комісія (ЦВК), якій підпорядковані окружні виборчі комісії (ОВК) та дільничні виборчі комісії (ДВК). Окрім них, участь у адмініструванні виборчого процесу приймають: Кабінет міністрів України, Міністерство Фінансів України, Державне казначейство України, Національний Банк України, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Міністерство закордонних справ, Міністерство оборони України, Міністерство юстиції України, Державна податкова адміністрація, Міністерство внутрішніх справ, архівні установи, суди та органи прокуратури.[6]Зауважимо, що у країнах Європейського союзу не існує єдиного підходу до визначення переліку суб’єктів, які здійснюють підготовку та проведення загальнодержавних і місцевих виборів, врегулювання методів їхньої взаємодії між собою, визначення обсягу функцій і повноважень, що покладаються на вищий орган адміністрування виборчого процесу та інші органи, наділені повноваженнями щодо організації виборів. Основні рекомендації щодо шляхів врегулювання відповідних питань відображено у Кодексі кращої практики з виборчих питань Венеціанської комісії і загалом зводяться до того, що виборчий процес має забезпечуватись незалежними і неупередженими органами, що повинні складатися із службовців, які мають належний рівень підготовки та знань у сфері виборчого права. Кодекс у загальних рисах окреслює механізми забезпечення такої незалежності, відносячи всі інші питання, пов’язані з адмініструванням виборчого процесу, до сфери регулювання законів про вибори. Але, узагальнюючи, можна зробити висновок, що у більшості Європейських країн, де адміністративні органи мають довготривалий досвід незалежності від органів політичної влади, державні службовці можуть застосовувати виборче законодавство без політичного тиску. У зв’язку з цим, нормальною і прийнятною є практика організації виборів органами виконавчої влади під контролем Міністерства внутрішніх справ або утвореного ним органу (Австрія, Бельгія, Греція, Данія, Італія, Кіпр, Люксембург, Німеччина, Франція) чи іншого центрального органу виконавчої влади (Міністерство з питань навколишнього природного середовища, спадщини та місцевого самоврядування в Ірландії, Міністерство юстиції в Фінляндії, Центральний орган з виборів (Central Election Authority, Valmyndigheten) в Швеції, Виборча Рада в Нідерландах, Виборча Комісія Великобританії (яка за своєю природою, порядком призначення і звільнення членів Комісії може бути віднесена до органів виконавчої влади). На регіональному і місцевому рівнях (щодо місцевих виборів), на рівні виборчих округів та дільниць підготовка і проведення виборів в цих країнах забезпечується або державними службовцями (посадовими особами органів місцевого самоврядування), або ж виборчими комісіями, які утворюються органами місцевого самоврядування з представників органів судової влади і муніципальних службовців.