Самоврядування у великих містах:тенденції та перспективи трансформації

Щодо великих міст чисельністю населення понад півмільйона людей саме поняття “місцеве самоврядування” втрачає сенс, - зазначає Л.Смірнягін, - оскільки найбільші міста являють собою вельми складні феномени як з господарського, так і з соціального, політичного та адміністративного поглядів. “За своєю суттю місцеве самоврядування, - стверджує науковець, - це самоврядування за місцем проживання; його націлено на розв’язання завдань, які стосуються лише місцевих мешканців. Якщо ж ми маємо справу з поселенням близько мільйона або півмільйона мешканців, масштаб завдань перетворюється на велетенський, втрачається відчуття загалу й можливість мобілізувати мешканців для тих чи тих спільних дій” [9]. Відтак у Росії, де через особливості національних традицій та чинної політичної моделі переважає поширення державницької концепції самоврядування, здебільшого вбачають вихід у переданні всіх або значної частини функцій управління великим містом до рук держави, наприклад, шляхом запровадження поруч з існуванням виборної посадової особи (мера) відповідної державної посади “керівника міста” - префекта. При цьому, наголошують російські науковці, важливо здійснити чіткий розподіл сфер повноважень, залишивши за муніципальною владою питання місцевого значення, решту ж, яка має загальнодержавне звучання, закріпити за префектурою.

Така пропозиція знаходить свій відгук у широких фахових колах. Цікаво, що одним із поширених аргументів на її користь є необхідність жорсткого державного контролю над використанням бюджетних коштів, що вкладатимуться державою в розвиток великих міст та самоврядування в них. Відтак можна припустити, що висновок щодо потреби запровадження паралельного державного управління у великих містах, властивого здебільшого унітарним країнам (виняток - федеративна Індія), доволі корелює з розумінням відносин державної влади і місцевого самоврядування як патерналістських, оскільки “чіткий розподіл сфер повноважень”, здійснюваний на засадах державницької концепції, тяжіє до перетворення місцевого самоврядування на специфічний різновид (або ж - структурний рівень) державного управління з відповідною жорсткою регламентацією діяльності органів самоврядування й тенденцією до загальної уніфікації його форм. Що це справді так, засвідчують положення Федерального Закону РФ “Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації”, який багато хто з фахівців розцінює як однозначно спрямований на запровадження уніфікованої системи управління всіма територіями країни.

Альтернативною пропозицією щодо специфічної організації самоврядування у великому місті могло б бути виважене адміністративне подрібнення міста на частини, здатні до місцевого самоврядування. Що це можливо й доцільно, засвідчує досвід Великої Британії, де такої процедури зазнав, зокрема, Лондон (хоча у подальшому за збереження локальних самоврядовних громад у столиці Англія змушена була повернутися й до загальноміського управління). Разом з тим такий мегаполіс, як Сан-Паулу в Бразилії, що традиційно зростав з одного муніципалітету, досі являє собою один муніципалітет, попри свої велетенські розміри. Однак, хоч Конституція Бразилії не передбачає дворівневого місцевого самоврядування, там таки доводиться створювати й підрозділи в районах. А австрійська столиця Відень є водночас і федеральною структурою (землею), і муніципальним утвором.

Як зазначає професор В.Глазичев, “формування локальних співтовариств у межах великого міста уможливлюється за появи поняття капіталізації території, коли власники починають пов’язувати вартість своєї нерухомості з її якістю й усвідомлювати свої реальні корпоративні інтереси як мешканців даної території” [9]. На його думку, оптимальна чисельність здатних до самоврядування громад становить від 20 до 50 тис. мешканців.

У цьому зв’язку корисно порівняти досвід країн, де застосовується так звана англосаксонська або партнерська модель здійснення самоврядування, та тих, які послуговуються моделлю континентальною. Перша, поширена у Великій Британії, Сполучених Штатах Америки, Фінляндії, Швейцарії, передбачає “відсутність на місцях повноважних представників центрального уряду, які здійснюють опіку муніципальних органів” [1, с. 14]. Друга потребує існування спеціальних державних органів, що здійснюють нагляд за діяльністю місцевого самоврядування (Франція, Італія, Німеччина).Зазвичай зустрічається думка, що більшою самостійністю у здійсненні місцевого самоврядування наділено громади федеративних країн, у той час, як в унітарних їхню самостійність обмежено більш жорсткими рамками. І справді, здавалося б, що саме в США, Німеччині чи Великій Британії зберігаються найрізноманітніші форми організації місцевого самоврядування, які зазвичай залежать від розміру населеного пункту (міста, селища міського типу тощо). Розмір громади визначає особливості здійснення самоврядування. Однак це розмаїття уможливлено значною фінансовою підтримкою діяльності місцевого самоврядування з боку держави. Так, наприклад, федеральний уряд США виділяє штатам та органам місцевого самоврядування щорічні субсидії на загальну суму понад 225 млрд дол. [8, с. 56]. У Великій Британії частка урядових субсидій у структурі доходів муніципалітетів навіть переважає їхні власні надходження, в Італії вона сягає 85%, в Японії - 70%, у Франції - 35% [11, с. 58-79]. Значний обсяг державних субсидій, зумовлений як дедалі більшою соціальною орієнтацією політики країн з усталеною демократією, так і їх дбайливим ставленням до збереження культурно-історичного, структурного й функціонального розмаїття локальних громад, потребує, своєю чергою, підсилення й удосконалення державного контролю над використанням цих коштів. Це, однак, як засвідчує досвід цих же країн, жодним чином не становить перешкоди для розвитку місцевого самоврядування. Навпаки, таке фінансування здійснюване саме з метою збереження традицій, а отже, й різноманітності форм самоврядування, запобігає уніфікації його організаційних особливостей та поглинанню його державним адмініструванням.