Проблеми інституціонального реформування системи управління державним боргом в Україні
Нероздільно із цілями діяльності пов’язана функція планування, що, власне, відображає зв’язок та послідовність основних функцій менеджменту будь-якої організації. Саме на основі цілей будується подальша діяльність будь-якого з боргових агентств. Так, керівництво казначейства та боргового офісу Великобританії узгоджують тактичні цілі діяльності боргового офісу на наступний рік шляхом затвердження плану його роботи (Annual Business Plan), в якому також вказують стратегічні завдання на середньострокову перспективу (три роки) і визначають механізми їх досягнення [3]. План містить прогнози і нові ініціативи боргового офісу. Так, середньостроковими цілями боргового офісу є: підтримка ліквідного ринку золото відрізних облігацій, ефективне управління активами на борговому рахунку (Debt Managment Account), підтримку високого професійного та операційного рівня та забезпечення Уряду інформацією і рекомендаціями. З метою досягнення прозорості управління державним боргом план підлягає обов’язковій публікації. Таким чином, в діяльності боргового агентства забезпечуються не лише загальні (довгострокові), але і короткострокові і, середньострокові цілі і громадський контроль. Фінансування боргового офісу здійснюється через відкритий борговий рахунок (Debt managment account), на який зараховуються всі грошові кошти, отримані як частка відрахувань від продажу деяких державних зобов’язань і реалізації активів уряду, і в подальшому спрямовуються на проведення операцій по управлінню державним боргом [4]. Для оперативного управління державним боргом у Великобританії створено Національний борговий фонд.
На підставі викладеного вище можна виділити дві обставини. Перше - цілі діяльності агентства можуть бути достатньо різними, але вони жорстко обмежені управлінням державним боргом. Друге - в усіх агентствах є мета мінімізації обслуговування та погашення державного боргу. При цьому суттєва увага приділяється плануванню діяльності боргового агентства шляхом його обговорення серед зацікавлених органів влади і доведення прийнятих рішень до громадськості.
Створення нового суб’єкта доцільно ще й тому, що існуючі органи управління (перш за все департамент державного боргу Міністерства фінансів) мають досить обмежені повноваження і не в змозі виконувати передбачені для боргового агентства функції. Так, діяльність агентства передбачає здійснення ним від імені держави фінансово-боргових операцій (репо, своп, арбітражні угоди, форвардні, ф’ючерсні та опціонні контракти). Данні операції є біржевими угодами, і через некомерційний, державний статус Міністерства фінансів та Казначейства не можуть бути здійснені ними, але Міністерство фінансів може виступати емітентом державних цінних паперів [8].
У зв’язку із неминучим виникненням питань щодо визначення правового статусу нового органу управління боргом, його організаційно-правової форми, слід знову звернутися до європейського та міжнародного досвіду. В європейських державах, незважаючи на деякі відмінності у формі організації агентств, між ним і міністерством фінансів (та/або казначейством) існують відносини влади-підпорядкування. Так, борговий офіс Об’єднаного Королівства несе відповідальність перед канцлером казначейства (міністром фінансів), який в цілому визначає подальший напрямок діяльності агентства. В свою чергу, виконавчий директор агентства здійснює оперативне керівництво боргами і грошовою готівкою, а також здійснює адміністративно-господарче керівництво. Розподіл компетенції між посадовими особами здійснюється на підставі прийнятого щорічно Казначейством Famework Document (основного документа).Ірландське боргове агентство очолює виконавчий директор, який призначається і несе відповідальність перед міністерством фінансів. Міністр фінансів віддає розпорядження та вказівки, на підставі яких діє агентство. Повноваження Ірландського агентства передбачені в спеціальному законодавчому акті (The National Treasuri Managment Agenci Act), який закріплює за агентством функції щодо здійснення займів для Казначейства і управління національним боргом від імені Міністерства фінансів [6].
Очевидно, впровадження подібної моделі є особливо доцільним в умовах впровадження в Україні загальної реформи системи державного управління та надання більших повноважень міністерствам.
Деяку специфіку має Шведський борговий офіс, який з 1 липня 1989 р. підпорядковується безпосередньо уряду Швеції. Найвищим органом офісу є управління, яке здійснює оперативне управління цією установою. Цікаво, що раніше, з самого початку свого заснування наприкінці IVIII ст. (цей офіс є найстарішим в Європі), борговий офіс контролювався безпосередньо Парламентом, який контролював як всю діяльність офісу, так і його кадрову політику. Уповноважені - керівники офісу призначались Парламентом.
Скоріш за все, зміна структури управління в шведській борговій моделі і тенденції безпосереднього підпорядкування боргових агентств і офісів виконавчим органам державної влади в сфері фінансів (міністерство фінансів, казначейство) пояснюється все більшою кількістю цілей та завдань, а також операцій, що здійснюються борговими агентствами. Активну роль тут відіграє, зокрема, збільшення ринків похідних цінних паперів та активізація участі в них державних зобов’язань. Реалізація нових завдань вимагає постійного і негайного прийняття рішень, що для представницького органу є досить складним. Водночас, такі ознаки виконавчих органів як універсальність, неперервність дії, оперативність і професіоналізм роблять передачу управління державними борговими агентствами виконавчим органам доцільною.