Проблеми інституціонального реформування системи управління державним боргом в Україні

На сучасному етапі економічних реформ в Україні набули загострення питання централізації управління державними борговими зобов’язаннями, тим більше, що однією з особливостей управління державним боргом в ряді європейських країн та в США є існування спеціалізованих органів влади, які займаються виключно питаннями зовнішніх та внутрішніх боргів.

У 2003 р. був запропонований до розгляду у Верховній Раді України новий проект Закону “Про державний борг України” [1], в якому, зокрема, зазначено, що одним із завдань, вирішенню яких має сприяти прийняття закону є створення нової інституції - Агентства з управління державним боргом України. Проектом передбачено, що підпорядковуватись нове агентство має безпосередньо Кабінету Міністрів, але слід зауважити, що така практика підпорядкування не є прийнятою в світі.

Актуальність цього питання обумовлена невизначеністю у розподілі функцій, (або наявністю їхнього дублювання) між органами державної влади, а відтак і відповідальності за наслідки управління державними зобов’язаннями, особливо номінованих в державні цінні папери.

Хоча за класифікацією Світового банку Україна належить до країн з середнім рівнем боргу, його абсолютна величина не є вирішальним фактором, який визначає стан боргової безпеки в країні, і це підтверджує як вітчизняний досвід управління державним боргом, так і досвід інших країн. Великі відсоткові платежі, відсутність єдиної правової бази управління боргом, а також перманентний конфлікт інтересів між органами державного управління щодо проведення конкретних боргових операцій та реалізації стратегії управління не сприяють стабілізації бюджетного процесу, з яким тісно пов’язаний борговий менеджмент, а також вносять певний дисонанс в діяльність фондового ринку.

Метою публікації є визначення перспектив створення та пріоритетів діяльності єдиного суб’єкта управління державним боргом в контексті реформування системи державного управління фінансами та підвищення ролі окремих міністерств та відомств в цьому процесі в Україні.

Треба зазначити, що питання концентрації управлінських функцій в єдиному органі може розглядатись лише в комплексі з питаннями врегулювання правового поля. Перш за все, це стосується прийняття законів “Про державний борг”, “Про зовнішній державний борг”, “Про внутрішній державний борг”, та внесення в два останні проекти відповідних змін щодо суб’єктів управління, а також обмеження кола питань, які регулюються нормативними актами.

Якщо звернутись до досвіду інших країн, можна відзначити, що всі іноземні органи управління боргом за своїм правовим статусом поділяються на дві групи: державні органи (їх структурні частини) і недержавні юридичні особи. Так, до першої категорії відноситься Бюро державного боргу (US Bureau of Public Debt), яке діє у складі Казначейства США. Структурними (виконавчими органами) підрозділами Казначейства виступають також Новозеландський борговий офіс (NZDMO), та борговий офіс Об’єднаного Королівства (UKDMO). Групу незалежних спеціалізованих організацій представляють Шведський борговий офіс (SDMO), та Ірландське національне фінансове агентство (NTMA), які діють від власного імені, на відміну від державних органів, діючих від імені міністерства фінансів, казначейства. У Сполучених Штатах Федеральні Резервні банки виступають як платіжні агенти Казначейства по розміщенню і обслуговуванню державних боргових зобов’язань. Федеральні Резервні банки за дорученням Бюро державного боргу здійснюють систему депозитарного обліку державних цінних паперів (Treasury Direct) [2].

Таким чином, в західних державах управління державним боргом здійснює або структурний підрозділ уповноваженого органу, або самостійне боргове агентство, але якщо цей суб’єкт управління створюється під час серйозних змін у макроекономічній політиці, або під час зростання боргового тягаря, спостерігається тенденція до вибору другого варіанта.

Очевидно, в Україні в сучасних умовах було б виправданим створення органу управління державним боргом, підпорядкованого Міністерству фінансів, але з достатньо високим ступенем автономності у прийняті рішень тактичного характеру. Такий орган може бути створений на базі відповідного департаменту в складі Міністерства фінансів, який вже кілька років займається безпосередньо проведенням операцій з боргом, із залученням резервів інших суб’єктів управління, в тому числі ДКЦПФР.

Цілями діяльності даного органу мають стати мінімізація обслуговування державних боргових зобов’язань, а також зменшення кредитного, відсоткового, валютного і технічного ризиків при операціях із держзобов’язаннями, наприклад, під час переведення кредитів у державні цінні папери.Повертаючись до практики інших країн, зазначимо, що для боргового офісу Великобританії (United Kingdom Debt Management Office) головною метою є здійснення довгострокової боргової політики Уряду щодо мінімізації фінансових витрат в довгостроковій перспективі з урахуванням ризиків, також найбільш ефективне управління агрегованою грошовою масою у відповідності із завданнями монетарної політики. Деталізація вказаних цілей міститься в Executive Agency Framework Document - нормативному документі, що закріплює правові положення боргового офісу Великобританії [2]. В ньому закріплені такі цілі, як розвиток політики управління державним боргом шляхом використання нових фінансових інструментів, ринків, що сприяють збільшенню ефективності та зниженню вартості боргових зобов’язань, забезпечення якісного обслуговування інвесторів на ринку державних цінних паперів, розвиток інформаційного забезпечення боргової політики (відкритість боргової інформації), гарантування повного і точного надання даних бухгалтерського обліку.