Утворення та діяльність УЦР
Організація місцевоі владиЇї загальні принципи вперше окреслив ще до утворення УНР М.Грушевський, який розробив таку схему: «Щоб не було ніякоі тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала ім своєі волі, немає бути іншоі власті тільки з вибору народнього!»
В I Універсалі з цього приводу зазначалось таке: «Кожне село, кожна волость, кожна управа повітова чи земська, яка стоіть за інтереси украінського народу, повинна мати найтісніші організаційні зносини з Центральною Радою. Там, де через якісь причини влада зосталась у руках людей, ворожих до украінства, приписуемо нашим громадянам широку, дужу організацію та усвідломлення народу, й тоді перевибрати адміністрацію».
У Ш Універсалі також йшлося про проблеми місцевого самоврядування: «Генеральному Секретарству внутрішніх справ приписуемо : вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищоі адміністративноі влади на місцях».
Як бачимо, Центральна Рада намагалася об'єднати два момента. З одного боку, домінує ідея надання органам місцевого самоврядування широких прав і повноважень, а з другого – визначення меж цих повноважень з покладення керівництва всією системою самоврядування в масштабах краіни на Генеральне секретарство внутрішніх справ. Та не тільки й не стільки ця, до певноі міри, теоретична дилема, заважала нормальному формуванню місцевоі адмінстраціі й самоврядуванню. Три основні проблеми, з рештою, визначили долю цього процесу. По-перше, невизначеність самоі системи інституцій, які мали закласти фундамент місцевоі влади. Поряд з органами місцевого самоврядування, більшість яких перейшла в спадщину ще від Російськоі держави, діяли губернські і повiтовi комiсари Центральноi Ради, та згаданi в Ш Унiверсалi «органи революцiйноi демократii». Всi вони функцiонували за власним розсудом без механiзму взхаємодіі й точного розмежування «сфер впливу». Навпаки – деякі найважливіші питання взагалі вилучалися з іх компетенціі, що в свою чергу призводило до утворення нових органів.
Універсал зобов'язав «правительство долати допомочi мiсцевим самоврядування ради робiтничо-селянських i солдатських лепутатiв, вибраних з мiсцевих людей», тобто з'явилася, точнiше – легалiзувалася, ще одна ланка, оскiльки Ради не припиняли своєi діяльності. Справді, іх не можна було ігнорувати, і IV Універсал визнав цей факт, але конкретно «не вписав» іх в існуючу структуру місцевих органів.
На початку березня Центральна Рада затвердила новий адміністративо-терироріальний поділ Украіни, поділивши іі на 30 земель. Отже, організація місцевоі влади мала відпов1дати новим умовам, але Центральна Рада не встигла це зд1йснити.
По-друге, органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація не мали ресурсів для здійснення своіх повноважень і реального впливу на місцеве життя.
По-трете, відсутність належноі правовоі бази; законодавство в цій сфері обмежувалося переважно загальними, здебільшого декларативними нормами, що містилися в універсалах Центральноі Ради і деклараціях іі Генерального Секретаріату. Правовий статус комісарів Центральноі Ради фактично визначався положенням, прийнятим ще Тимчасовим урядом для своіх представників. В Украіні розроблявся закон про утворення нових органів влади на місцях, однак до цього проекту, за свідченням П.Христюка, «було тільки приступлено».
Наприкінці січня 1918 р. Центральна Рада нарешті ухвалила довгожданний земельний закон, в якому робиться спроба якось врегулювати відносини між численними органами, що здійснювали владні повноваження на місцях. «Верховне порядкування всіма землями з іх водами, надземними і підземними багатствами, - зазначалось у ст.4 закону, - належить до скликання Украінських Установчих зборів Украінській Центральній Раді. Порядкування в межах цього закону належить: землями міського користування…- органам міського самоврядування; іншими – сільським громадам, волосним, повітовим і губернським земельним комітетам в межах іх компетенціі». Ця спроба так і не одержала свого завершення.
Правова невизначеність зберігалася до останнього дня існування Центрально1 Ради, коли, нарешті, конституція УНР, прийнята 29 квітня 1918 р., не звела все до спільного знаменника. У ст.5 говорилося: «Не порушуючи єдиноі своєі власті, УНР надає своім землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючи принципу децентралізаціі».Крім цієі загальноі норми, до конституціі увійшло ще дві статті, які визначали відносини суб’ектiв самоврядування з державною адмiнiстрацiєю. Так, Радам і Управам громад, волостей і земель «належить єдина безпосередня місцева власть. Міністри УНР тільки контролюють іх діяльність, безпосередньо і через визначених урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Украінськоі Народноі Республіки». Що ж до самоі Ради Народних Міністрів, то до іі компетенціі входили лише ті питання, які «зістаються поза межами установ місцевоі самоуправи або дотикають цілоі УНР», причому Рада Народних Міністрів не може «порушувати законом установлених компетенцій» органів місцевого самоврядування.