Апарат державного управління: понятійно-термінологічна характеристика організації та діяльності

Природно, є пізнавальні завдання, які вимагають органічного поєднання структурного та функціонального підходів. Зокрема, дослідження співвідношення змісту діяльності та організаційних структур управлінського апарату виходить за власні пізнавальні можливості як структурного, так і функціонального аспектів системного підходу. Причому мається на увазі не просте їх «сумування». Необхідна своєрідна інтеграція пізнавальних засобів кожного з цих з метою переходу від окремого розгляду відповідних сторін апарату управління до розкриття об'єктивного механізму співвідношення між змістом його діяльності та його структурними формами, тобто закономірностей здійснення існуючих між цими сторонами численних взаємозв'язків, взає-мозалежностей та взаємодій.Безпосереднім результатом зазначеної інтеграції можна вважати формування відносно самостійного структурно-функціонального (або точніше — структурно-діяльністного) методу (підходу), пам'ятаючи при цьому, що терміном функціональний охоплюються усі елементи змісту управлінської діяльності, а не лише функції. Структурно-функціональна характеристика апарату управління із системних позицій розкриває найбільш суттєві ознаки побудови та діяльності апарату, що необхідні для забезпечення достатньої понятійно-термінологічної чіткості аналізу.

Слід почати з найголовнішої ознаки системного бачення управлінського апарату, а саме — з багатозначності системних оцінок

Так, з одного боку, цей апарат входить як складова частина у більш загальне системне утворення (так звану метасистему), яким в цілому виступає держава, точніше державний апарат (механізм). Причому апарат управління є його найбільш численною й розгалуженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні усіх основних завдань і функцій держави.

З іншого боку, апарат управління включає в себе більш прості складові частини, які також є системами (у відношенні до апарату в цілому — підсистемами). Останні у свою чергу складаються з наступних систем, ще більш простих і т.ін.

При цьому максимальну межу членування системи характеризує поняття елемент. Щодо апарату управління у ролі елементу виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне завдяки тому апарат визначається саме як система відповідних державних органів.

Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний орган управління сам є системою і складається із власних елементів — структурних підрозділів та посад. Але це — елементи двох неоднакових рівнів: апарату в цілому (як системи органів) і окремого органу (як системи підрозділів і посад).

Елементи слід відрізняти від частин системи, якими виступають певні сукупності елементів (або підсистеми), що є більш простими щодо апарату в цілому. Водночас елементи не ототожнюються з компонентами системи. У загальносоціологічному плані розрізняються компоненти людського, речового, процесуального та духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управління як у соціальній системі головним компонентом завжди є люди, які займають певні посади та виконують відповідні повноваження.

Ще одна об'єктивно необхідна ознака системної оцінки управлінського апарату пов'язана із визначенням цілісності, як необхідної якісної властивості соціальних систем. Ця властивість апарату виникає не одразу, одномо-ментно, а поступово — від нижчого рівня до вищого — в ході його формування, функціонування та розвитку. Як якісна ознака апарату, цілісність може характеризувати певний рівень його розвитку як системного утворення.

Але якщо у сфері методології системного підходу поняття цілісності набуло певного значення, то поза цією сферою воно не має належної змістовної визначеності. У широкому науковому обігу термін цілісний найчастіше використовується у двох значеннях: як єдиний, що підкреслює внутрішню неподільність частин об'єкту, та як комплексний, що відображає повноту охоплення сторін, аспектів об'єкта.

У наукових джерелах при розгляді апарату як системи органів ознака цілісності, як загальне правило, окремо не виділяється. Коли ж робиться спроба спеціально розкрити цю якість, то враховується досягнутий рівень за-гальнонаукової методології. Наприклад, пропонувалося розуміти цілісність системи органів управління як зв'язаність їх між собою та єдиним організаційним центром. Така спрощена трактовка навряд чи відповідає пізнавальним інтересам та потребам практики.

Виходячи з цього, необхідно значно поглибити змістовну характеристику цілісності у розумінні одержання в управлінському апараті додаткового інтегративного ефекту взаємодії усіх його елементів. А це можливе лише при оцінці результатів діяльності апарату з точки зору ефективного забезпечення ним загальних потреб оточуючого суспільного середовища — економічного, політичного, соціального, духовного тощо. Орієнтація ж на внутрішні потреби апарату має лише допоміжне значення, оскільки впливає на стан його самоорганізації, саморегулювання і самовдосконалення.