СТРАТЕГІЇ ВНУТРІШНЬОПОЛІТИЧНОГО РОЗВИТКУ УКРАЇНИ
1. ПОЛІТИЧНА СИСТЕМА УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ
1.1. Еволюція політичної системи в Україні
Протягом десяти років незалежності у політичній системі України відбулися суттєві зміни. Ці зміни полягали у переході від радянської влади до демократичної форми розподілу влади або, точніше, владних функцій.
Для розуміння змісту цього переходу необхідно усвідомлювати, що радянська система була лише прикриттям для реальної влади Комуністичної партії Радянського Союзу (КПРС) та її філії в Україні — Комуністичної партії України (КПУ). Тобто КПРС, незважаючи на свою назву, була не стільки партією, скільки органом державної влади, що її було закріплено у статті 6 Конституції СРСР. Причому влада КПРС—КПУ мала тоталітарний характер і монополію на державну ідеологію, а тому в умовах політичного плюралізму функціонувати не могла, що й призвело у кінцевому підсумку до її краху.
Таким чином, радянська система з адміністративного погляду поділялася на дні складові: власне радянську владу, тобто владу Рад та їхніх виконкомів, Ідо становило лише ширму, та владу партійних комітетів — від ЦК КПРС до республіканських, обласних, районних та міських комітетів, що були конституційними органами державної влади в СРСР. Це розуміння необхідне для того, щоби правильно називати ті трансформаційні процеси політичної системи, які відбулися згодом в Україні.
Послаблення влади КПРС—КПУ в Україні сталося з відміною статті 6 Конституції СРСР. Повністю владу КПРС—КПУ в Україні було ліквідовано у серпні 1991 р. згідно з Указом Президії Верховної Ради України від 26 серпня 1991р. «Про тимчасове припинення діяльності Компартії України» [1].
Стратегії розвитку України: теорія і практика
Це була не просто заборона політичної партії — це була заборона органу державної влади. Відповідно, вся повнота державної клади на території України перейшла до Рад, які до того лише прикривали реальну владу КІІРС—КПУ та їхніх виконкомів, які до того лише реалізовували партійні рішення. Зрозуміло, що така ситуація довго тривати не могла, оскільки радянські органи завжди були лише ширмою і не були пристосовані до управління суспільством.
Цим починається перехід від радянської влади до демократичної форми розподілу владних функцій в Україні. Цей шлях не був простим і прямолінійним. На цьому шляху українське суспільство зазнавало прогресу та відступів, перемог та поразок.
Після ліквідації КПУ в Україні створився вакуум державної виконавської влади. Виконкоми Рад усіх рівнів формувалися як виконавчі органи відповідних Рад, тими ж Радами створювалися, їм же звітували. Неможливість управління державою за таких умов стала очевидною після скасування компартійної вертикалі. Але ще раніше, 5 липня 1991 р. Верховна Рада УРСР ухвалила низку законів — Закон УРСР «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції Української РСР» [2], Закон УРСР «Про ^™/ Президента Української РСР» [3|, Закон УРСР «Про вибори Президента Української РСР» [4]. Ці закони заклали основу демократичного перетворення політичної системи України. Перші вибори Президента України відбулися 1 грудня 1991 р. водночас з Всеукраїнським референдумом про підтримку Акту проголошення незалежності України. Першим всенародно обраним Президентом України став тогочасний лідер України Голова Верховної Ради України Леонід Кравчук.
Президент України виступає ініціатором створення президентських структур на місцях. У 1992 р. в Україні було запроваджено місцеві державні адміністрації та інститут Представників Президента України — голів місцевих державних адміністрацій. Це стало наступним після запровадження інститут президентства в Україні кроком до встановлення в Україні демократичної форми правління та до ліквідації радянської влади у власному деідеоло-гізованому значенні цього поняття. 5 березня 1992р. Верховна Рада приймає внесений Президентом України проект як Закон України «Про представника Президента України» [5]. 14 квітня 1992р. Президент України видає Указ «Про Положення про місцеві державні адміністрації» [6|. Цей Закон передбачав розподіл між сферами державного управління та самоврядування, а Положення регламентувало діяльність новостворюваних адміністра-
Розді.І II. Стратегії внутрішньополітичного розвитку України
цій. До сфери державного управління було віднесено адміністративно-територіальні одиниці — область та район. До сфери самоврядування, згідно з прийнятим 26 березня 1992 р. Законом України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» [7], було віднесено території базового рівня, населені пункти — місто, селище, село.Проте перші демократичні зміни в галузі державного управління наштовхнулися на опір консервативної частини тогочасної політичної еліти України, яка прагнула зберегти в Україні радянську систему влади, що не передбачала контролю держави за економічними процесами, уможливлювала тіньову приватизацію тощо. Коли на таку позицію стала частина державників, процес демократичних перетворень у сфері державного управління зіткнувся з істотними перешкодами, а деякі ініціативи взагалі були проігноровані.
З лютого 1994 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» [8], а слідом за ним, 24 лютого 1994р. — Закон України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, ра" міських, районних у містах, обласних Рад» [9]. Перший з цих законів фактично означав зміну системи влади жаві, причому неузгоджену з Конституцією України, змін полягала у тому, що адміністративно-терпторіал одиниці — області та райони — за встановленою процедурою формування адміністративних органів були віднесені до самоврядних території"! — так само, як і міста, селища, села (ст. І, ч. 1), а після виборів 26 червня місцеві адміністрації —- органи державного управління адміністративно-територіальних одиниць (адміністрації) — взагалі ліквідовувалися (ст. 8). Механізму взаємодії Рад вищого та нижчого рівнів не було передбачено, крім формальної, апріорно передбачуваної ієрархії. Щоправда, відразу після виборів, 28 червня, було внесено деякі зміни до Закону «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» |10], які регламентують загальні механізми скасування рішень та розпуску Рад (ст. 5), припинення повноважень голови Ради та її виконкому (ст. 6); також записано, що повноваження місцевих державних адміністрацій передаються виконкомам відповідних Рад (ст. 8, ч. 1). Але ні зміни вже не могли зупинити реставрацію радянської системи влади, яка, па щастя, виявилася короткостроковою.
26 червня 1994р. в Україні відбулися перший тур президентських виборів та місцеві вибори, після яких нерестами існувати місцеві державні адміністрації. На другому турі президентських виборів 10 липня 1994 р. зазнав поразки і тогочасний лідер
Стратегії розвитку України: теорія і практика
демократичних перетворень політичної системи України Леонід Кравчук. Президентом України було обрано Леоніда Кучму, який, як виявилося вже найближчим часом, зміг більш вдало здійснити демократичне реформування політичної системи України.
Вже перші укази нового Президента 6 серпня 1994 р. заклали основи демократичного розподілу владних функцій на національному та територіальному рівні. Перший з них — «Про заходи щодо здійснення структурних змін та забезпечення керівництва у сфері державної виконавчої влади» [11]. Цей Указ підпорядкував Кабінет Міністрів України Президентові, що реально зробило останнього главою виконавчої влади в державі. Цей Указ означав встановлення єдності центральної виконавчої влади, ліквідацію неконструктивного впливу дуалістичної природи виконавчої влади. Другий з указів — «Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях» [12]. Цим Указом Президент України делеіував головам місцевих Рад та очолюваним ними виконавчим комітетам повноваження державної виконавчої влади — і у цій частині голови місцевих Рад та їхні виконкоми стали підзвітними та підконтрольними Президентові (ст. 2, ч. 3). Ці укази безповоротно ствердили принципи функціонування державної виконавчої влади, вла-' стиві демократичному суспільству.
Віхою і тимчасовим компромісом з консервативними силами, які домінували у Верховній Раді України, став Конституційній'! договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України [13]. Конституційний договір закладав основи президентської республіки та законодавче легітимізував розподіл державної влади в Україні.
Опір консервативних сил у Верховній Раді України демократичній трансформації державної влади остаточно було зламано у червні 1996р. прийняттям Конституції України, яку прийняла сама Верховна Рада України під загрозою розпуску згідно з очікуваними результатами референдуму, що його оголосив Президент України Леонід Кучма з метою подолання конституційної кризи в Україні.
Протягом безперервного пленарного засідання сесії 27—28 червня 1996р. 28 червня о 9-й годині 20 хвилин ранку було прийнято першу Конституцію незалежної України. Незважаючи на надзвичайно гостре триденне протистояння між Верховною Радою України та Президентом України, прийняття Конституції України у стінах Верховної Ради України стало актом національного єднання, тріумфом української державотворчої ідеї й справжньої демократії.
Розділ II. Стратегії внутрішньополітичного розвитку УкраїниПрийняття Конституції України поклало край суспільній дискусії про форму правління в Україні і сприяло консолідації політичної еліти та політичних сил України.
Серед певної частини новітньої політичної еліти утвердилося усвідомлення того, що усі попередні спроби українського народу побудувати державу зазнавали поразки не через брак патріотизму серед населення, а через неспроможність українського суспільства створити повноцінний державний лад, який би забезпечив функціонування суспільних інститутів та політичний розвиток суспільства. Політична єдність, хоча й має емоційні передумови, є у першу чергу питанням правильного організаційного методу. При недосконалих організаційних засадах ніякі заклики до «згоди» і ніяка добра воля не дадуть очікуваного результату.
Певною спробою подальшого реформування політичної системи України став Всеукраїнський референдум за народною ініціативою 16 квітня 2000р. Деякі зміни до Конституції України назріли, але не настільки, щоб заради них жертвувати національною злагодою. Л саме це неминуче й сталося б, оскільки зміни, які планувалося ввести з допомогою Референдуму, були невигідні надто впливо-вому колу політиків та адміністративно-економічних груп.
Самим же суттєвим, що не давало змоги змінювати Кон-ституцію за тих умов було відсутність законодавчого меха-нізму формування політичної більшості у Верховній Раді України. Внести зміни до Конституції може лише Верховна Рада України, але вона не внесе тих змін, які пропонував Президент та яких прагнули його прибічники, доки не буде законодавче) унормовано процес формування парламентської більшості та політичної опозиції.
Для українського суспільства надзвичайно важливим с зараз успішне проведення реформ, але ще важливішою є суспільна згода, яка тільки й може це успішне реформування забезпечити. Суспільна згода є приматом по відношенню до реформ, оскільки останні без неї втрачають сенс. Чинна парламентська система прагне рівномірно збалансувати вимоги національної згоди з одного боку та можливості для здійснення послідовних суспільних перетворень — з іншого. У цьому її як перевага, так і слабкість. Саме тому, виходячи з вимог теорії й практики політичного та державного управління, необхідно методично здійснювати реформування політичної системи України, в чому одну з основних ролей відіграють політичні партії й методика їхнього функціонування в системі владних відносин.
Вимогою подальшого демократичного розвитку політичної системи України є гармонійний та оптимальний розподіл владних функцій між вищими органами державної влади України.
Стратегії розвитку України: теорія і практика
Стосовно поняття «розподіл влади» необхідно додати таке. За умов президентської республіки з її жорстким розподілом виконавчої та законодавчої влади про такий розподіл можна говорити і можна застосовувати поняття «виконавча влада» та «законодавча влада». За умов же парламентської республіки з ЇЇ змішаною виконавчою та законодавчою владою варто застосовувати поняття «виконавча та законодавча гілки влади», а замість поняття «розподіл влади», як у першому випадку, краще використовувати поняття «розподіл владних функцій», що набагато точніше відображає сутнісні характеристики відповідних інститутів і процесів гголітико-державного управління.
Сучасна характеристика розподілу влади у розвинутих країнах спирається на різні тлумачення їхнього змісту. Ці тлумачення є суттєво відмінними, і їх можна пов'язати з існуючими формами державного правління. Більше того, різні тлумачення розподілу влади знаходять своє втілення в різних формах правління і відбивають сам факт існування таких форм.
Традиційне тлумачення розподілу влади передбачає майже ізольованість кожної з них, відсутність між ними широких і тісних функціональних взаємовідносин. Відповідне тлу-'мачепня визнає розподіл влади як жорсткий. Воно пов'язане з особливостями такої форми правління, як президентська республіка. На практиці жорсткий розподіл влади, по суті, спричиняє конкуренцію вищих органів держави, насамперед органів законодавчої і виконавчої влади.
Саме таке явище ми можемо спостерігати в Україні. Ідея жорсткого розподілу влади, що перенесена на українськії!! грунт без урахування цілої низки обставин, призвела до цілком інших наслідків. Тобто вона не спрацьовує так, як ефективно функціонує цей механізм в розвинених країнах, зокрема у США. сЗсоблпвіс-тю практичної реалізації ідеї жорстокого розподілу влади у західних країнах є доповнення у вигляді стрункої системи так званих стримувань і противаг. У межах цієї системи створено структуру взаємодій і взаємообмежень вищих органів держави, а звідси — трьох розподілених гілок влади. Класичною вважається система стримувань і противаг, встановлена Конституцією СІЛА.Поширеним є й інше тлумачення розподілу влади, згідно з яким останні повинні тісно співробітничати і навіть переплітатись. Таке тлумачення відповідає природі парламентарних форм правління. Більше того, в країнах з такими формами правління поняття розподілу влади піддається корективам або навіть заперечується. Багато теоретиків не бачать необхідності у жорсткому
Розді-І П. Стратегії внутрішньополітичного розвитку України
розподілі влади. Вони посилаються на притаманне практиці цих країн явище — часткове злиття або часткове розділення функцій органів законодавчої і виконавчої влади, яке призводить до так званого змішування влади.
Як наслідок, конституційна практика встановлює положення, як іноді називають «частковим злиттям персоналу»: членами уряду можуть бути тільки депутати парламенту. Іншими (-.нонами, одна і таж особа бере участь у реалізації як законодавчої, так і виконавчої влади. Такий стан передбачається конституціями переважної більшості країн з парламентарними формами правління, а також із змішаною формою. Він аж ніяк не відповідає вимогам жорсткого розподілу влади, які, навпаки, передбачають неприпустимість поєднання депутатського мандата і членства в уряді.
Реалії державно-політичного життя цілої низки країн з парламентарними формами правління спричинили намагання відійти в конституційній теорії від самих ідей розподілу влади і призвели до фактичної відмови від відповідної термінології. Тут широко визнані концепції «дифузії», «розпорошення» державної влади. Згідно з оцінками авторів цих концепцій, владні повноваження здійснюються багатьма і різними органами та посадовими особами, між якими далеко не завжди можна провести чітку грань за' функціональними ознаками. І що більше органів здійснюють ці повноваження, то меншою є ймовірність монополізації влади та вужчими є можливості для свавільного правління.
На думку прибічників таких концепцій, кожний з державних органів має забезпечувати взаємні стримування і противаги. При цьому зміст стримувань і противаг трактується нетрадиційно. До них, як звичайно, відносять колегіальний характер уряду, двона-латність парламенту, порядок взаємовідносин між урядовою партією (чи коаліцією) і опозицією, баланс між органами центрального і місцевого самоврядування тощо. Таке трактування стримувань і противаг пояснюється тим, що вони вже давно розглядаються не тільки з позицій необхідності запобігти надмірнііі концентрації державної влади і збалансувати ЇЇ вищі ланки, а й забезпечити стабільність і сталість у функціонуванні всіх пайголошіі-шпх державних інститутів та політичної системи в цілому.
Загалом же необхідно підкреслити, що на практиці йдеться, по суті, не про розподіл влади, а про розмежування чи поділ владних фупкцііі між вищими органами держави. Тим самим формулу «розподіл влади» можна без особливих застережень замінити на формулу «розподіл владних функцій». Сказане не заперечує значущості ідей розподілу влади, які слугують основою для
Стратегії розвитку України: теорія і практика
створення загальних гарантій демократичної організації суспільства і держави. Ці ідеї мають насамперед політичне звучання, хоча не варто заперечувати їхній характер як юридичної цінності.
Юридична форма закріплення ідей розподілу влади має вигляд функціонального визначення кожного з вищих органів держави як органів, котрі здійснюють відповідно законодавчу, виконавчу і судову владу. Ч. 1 ст. 6 Конституції України прямо закріплює: «Державна влада в Україні здійснюється на засадах ЇЇ поділу на законодавчу, виконавчу та судову».
Згідно зі статтею 75 Конституції України «єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України». А ч. 1 ст. 113 затверджує, що «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади». Поняття «судової влади» у розділі VIII «Правосуддя» Конституції України відсутнє, проте ч. 1 ст. 124 Основного Закону унормовує, що «правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються».
Проте сьогодні в Україні жорсткий розподіл влади, начебто на зразок президентської республіки, на практиці не є чітким 'розподілом державних функцій, а тому спричиняє конкуренцію вищих органів влади, насамперед законодавчої й виконавчої.
Протиріччя у політичній системі України полягають у тому, що форму поєднання сегментів президентської та парламентської республіки не збалансовано. Напівпрезидентська-напівпарламентська республіка, жорсткий розподіл влади, напівпарламснтський спосіб формування Уряду, відсутність чіткого розподілу функцій і повноважень вищих органів влади — такою є система влади в Україні. Це викликає гострі суперечки між суб'єктами політичної системи під час здійснення ними функцій управління та представництва.В Україні існує змішана форма республіканського правління, яка, із закінченням терміну дії Перехідних Положень Конституції України, плавно змінюється з президентсько-парламентської на парламептсько-президснтську. Проте саме поєднання рис президентської та парламентської республіки, хоча й стало результатом політичної угоди (тобто компромісу), але сама угода була значною мірою ситуативною, а не фундаментальною. Суспільної згоди перед прийняттям Конституції 1996р. не було, а був конституційний штурм, який поклав край конституційній кризі в українському суспільстві.
Напівпрезидентська республіка при відсутності чіткого розподілу функцій і повноважень вищих органів влади, жорсткий роз-
поділ влади при папівпарламентському способі формування Уряду — усе це виливається у конфронтацію між законодавчою та виконавчою владою, що е наслідком не так злої волі народних депутатів чи Президента, як ознакою незбалансованості політичної системи. З 1990р. в Україні змінилося дев'ять урядів. Це призводить до перманентних політичних криз — урядової, парламентської, і, як наслідок — до глибокої загальної суспільної кризи.
Не досить чітке розмежування законодавчої і виконавчої влади щодо їхньої компетенції, як це спостерігається в Конституції України, може призвести до порушення або зміни притаманної тій або іншій формі правління єдності структури управління, причому одночасно можуть виникнути нові види відносин, колізії і неузгодженості, яких немає у відпрацьованих формах правління. Більше того, конфронтація між Президентом і Верховною Радою переростала в запеклу боротьбу вже в перші роки незалежності України.
Одразу після здобуття незалежності Україна постала перед вибором оптимальної форми правління. Протягом своєї історії Україна мала досвід як парламентської, так і президентської республіки. Отже, теоретики і практики в політиці, які є прихильниками різних концепцій форм правління дійшли згоди, зупинивши свій вибір на президентсько-парламентсь-' кій республіці.
Сьогодні боротьба між виконавчою і законодавчою владою в Україні триває, що створює додаткову напруженість у суспільстві. Така боротьба засвідчує, що жорсткий розподіл влади не може так функціонувати в Україні, як він функціонує в західних країнах з президентською формою правління. Тому парто звернути увагу на досвід парламентських республік. Передусім це стосується поєднання депутатського мандату і членства в Уряді України.
Необхідний пошук політичної моделі взаємодії гілок вищої державної влади, можливо, призведе до відмови від ідеї жорсткого розподілу влади та встановлення практики призначення міністрів з числа депутатів зі збереженням за ними депутатського мандата після призначення на посаду міністра, що зняло б гострі протиріччя між гілками влади, сприяло б народній підтримці Уряду, міністри в якому є обраними депутатами.
Оптимізувати співпрацю гілок влади в Україні, не допустити конфронтації між ними можна тільки шляхом оптимального розподілу владних функцііі, а не влади, дифузії влади, частковим злиттям персоналу, що власне й означатиме реформування політичної системи.