Комунікативний ресурс парламентсько-урядових зв’язків: проблеми еволюції

В системі політичної комунікації структура виконавчої влади, незважаючи на розгалужений інформаційний ресурс її інституцій на рівні соціальної артикуляції суспільних проблем, поступається в резонансній результативності політичної риторики, суб’єктами якої виступають Верховна Рада і Президент України. Доволі поширеним поясненням цього є посилання на функціональну особливість уряду, коли зміст поняття „виконавча влада” передбачає прагматичність дій – сама природа технологічних операцій професіоналів в конкретних галузях державного управління моделює конкретні передумови для виникнення політичного дискурсу.

Через те, що в Україні уряд часто перетворювався на заручника парламентсько-президентської боротьби, а саме вона через свою інформаційну змагальність завжди збагачує комунікативну мережу політичної системи, виконавча гілка влади, з одного боку, набула досвіду ініціатора політичних компромісів, а з іншого – сформувала дуже строкату, проте активну еліту урядовців-тимчасовців. Якщо взяти до уваги актуалізацію цієї проблеми авторитарними рефлексіями президенства Л. Кучми, то стає зрозумілою тенденційно-кон’юктурна мотивація посилення незалежності виконавчої влади передовсім від єдиного законодавчого органу держави, коли зневага до міжінституціональних зв’язків між зазначеними суб’єктами політичної комунікації набувала небезпечних рис конфліктного характеру.

Власне, сама природа пошуку законодавчого консенсусу між законодавчою і виконавчою гілками влади обумовлюється низкою факторів, що випливають з інституціональної структури політичної комунікації. По-перше, йдеться про фактор легітимізації єдиного законодавчого органу – парламент, що обирається народом і виступає від його імені, має відповідний кредит довіри, котрий домінуватиме над механізмом формування уряду шляхом призначень. При цьому будь-які процедури посилення його соціальної легітимності за допомогою важелів залучення до його інституалізації парламентських партій, формалізації урядової коаліційності та декларативності щодо політичної відповідальності уряду не стільки змінять формат парламентсько-урядової комунікації, скільки актуалізують проблему правового імунітету Кабінету Міністрів. Не викликає сумніву, що перманентне зволікання з прийняттям закону України про Кабмін перебуває у площині прихильників комунікації на рівні ручного управління, коли боротьба за контроль над виконавчою владою точиться навколо важелів ситуаційного й почасти вкрай тимчасового панування суб’єктів персоніфікованих інтересів. По-друге, рівень міжінституціональних зв’язків у форматі „парламент – уряд” суттєво корегується фактором невизначеності подвійного підпорядкування уряду.

Це питання залишається предметом дискусій науковців-політологів в процесі пошуку оптимальної для України формули поєднання історичної ментальності вітчизняного традиціоналізму у галузі реалізації державної влади з еволюціонізуючим пошуком нових прийнятних для політичної еліти і зрозумілих більшості населення способів управління країною. Навіть прихильникам моделі авторитарного фаворитизму стає зрозуміло, що паралельна комунікація індивідуалізованого типу є нежиттєздатною передовсім для претендентів на керівні посади в уряді – конкуренція міністрів в інформаційному просторі діагностує хворобу політичної амнезії тих, хто із вражаючою схожістю залишав владний олімп. І проблема таких урядів, на нашу думку, полягає не в тому, що особисте моделювання Президентом парламентської більшості та уряду призводить до примітивних і недієздатних конфігурацій в інститутах влади [1]. Основна причина – в комунікативній імітації узгоджених дій між законодавчою і виконавчою гілками влади, в основі якої перебувають особистісні мотивації, котрі, на жаль, доволі часто умовно кореспондуються з інтересами суспільства.

Досвід державотворення в Україні містить чимало прикладів комунікативних спроб деформації конституційних зв’язків між гілками влади, і вивчення основних чинників їх циркуляції у політично-правовому просторі приводить до висновку про децентрований характер багатовекторних носіїв у системі політичної комунікації. Заперечити їх доцільність неможливо з точки зору об’єктивної реальності їх існування в умовах еволюції політичної системи України, яка перебуває на стадії структуризації суспільно-правових відносин. Вони є, з одного боку, рушійною силою конституційної реформи, а з іншого – об’єктом її реалізації.Відтак буде цілком природно розглядати пріоритетний напрям парламентсько-урядової комунікації передусім в конституційному форматі. В його основі – найважливіші сфери суспільного життя, які, згідно з Конституцією, потребують спільних дій органів законодавчої та виконавчої гілок державної влади. Таким є законодавчий, бюджетний процес, парламентський контроль, у тому числі й за дотриманням прав і свобод людини, кадрова політика, визначення основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики, введення воєнного чи надзвичайного стану та інші питання, межі компетенції розв’язання яких визначаються конституційними повноваженнями суб’єктів політичної комунікації. У зв’язку з цим твердження Ф. Веніславського, що „принцип поділу державної влади не слід абсолютизувати, оскільки він означає не лише самостійність та незалежність кожної з гілок державної влади в межах своїх повноважень, але й їх тісну взаємодію та співпрацю,” [2] спонукає до думки про можливі конфігурації тлумачення категорії адміністративної комунікації як такої, що припускає пошук прийнятних варіантів наповнення формалізованих каналів реалізації конституційних повноважень супутньою інформацією. І тут постає питання про легітимізацію джерел інформації, об’єктів її створення та суб’єктів споживання. Звичайно під таким суб’єктом розуміємо парламент в контексті законодавчо гарантованого права народного депутата, відповідно до його статусу, одержувати від органів виконавчої влади інформацію, необхідну для виконання ним обов’язків парламентарія.

Проте неоднозначність дублювання чи змістова суперечливість джерел її одержання, суб’єктів тлумачення і засобів поширення неминуче створюватиме колізії в комунікативних контактах між парламентом і урядом. В їх основі – індивідуалізована індексація інформаційних потоків, коли відомості від органів виконавчої влади, відповідно до закону про статус народного депутата, вимагає особисто депутат. Про доволі поширене явище індивідуалізації комунікативного обміну свідчать тиражовані ЗМК під час пленарних засідань Верховної Ради України доволі наполегливі артикуляції подібних контактів у форматі невдоволення відповіддю на депутатський запит. Одначе при цьому слід звернути увагу не на сам предмет конфліктного діалогу між репрезентантами парламентсько-урядової комунікації, а на суперечливий характер її передачі й трансформації. Адже сам розподіл повноважень в урядових структурах за галузевим принципом не тотожний тематичній структуризації парламентських комітетів, які, в свою чергу, не мають важелів конкретизації депутатських запитів відповідно до профільної спрямованості.

У цьому полягає проблема компенсаційного відновлення інформаційного дефіциту – комунікативна мережа заповнює лакуни, що утворюються внаслідок втаємниченості носіїв адміністративної комунікації і заповнюються альтернативною інформацією персоніфікованого характеру. Тому декларативні спроби примирити виконавчу і законодавчу гілки влади на обопільному бажанні серйозно підійти до розв’язання економічних проблем видаються пошуком пояснень існування цієї проблеми за межами законів комунікативних зв’язків.

Це стає зрозумілим, якщо проаналізувати таку тезу: „Є й ще одна серйозна проблема, про яку говорять усі, – відсутність законодавчої обов’язковості такої співпраці (між урядом і парламентом – авт.), оскільки на сьогодні всі контакти вибудовуються лише на бажанні чи небажанні тієї або іншої особистості. Немає законодавчого фундаменту, що мав би базуватися на законах про Кабмін, опозицію, парламентську більшість, Президента…” [3]. Вочевидь, важко заперечити роль особистісного фактора в парламентсько-урядових контактах, так само, як і деструктивний фактор браку зазначених законів. Проте у цьому випадку збільшення кількісних показників не утворить якісно інший формат парламентсько-урядової комунікації, оскільки проблема полягає не в кількості законів, а в механізмі їх правової комунікації. Аналіз законодавчої бази в частині нормативно-правового врегулювання парламентсько-урядових зв’язків на рівні вимог чинних законів дозволяє зробити висновок про достатню основу для належного комунікативного контакту між парламентом і урядом України (таблиця 1) [4].

Зміст таблиці дозволяє скласти уявлення про комунікативний потенціал урядової інформації з огляду на сюжетне визначення її виду – адже звіт і доповідь, згідно з регламентною процедурою, передбачають доволі розлогий зворотний зв’язок, який полягає в конкретизації урядової інформації, передовсім в режимі проведення „Дня уряду” в парламенті.

Зміст парламентсько-урядових зв’язків, формалізований порядок проведення „Днів уряду” віддзеркалює прагнення до зважених кроків з боку парламенту щодо оцінки роботи Кабінету Міністрів та його структур.При цьому важливо брати до уваги й процеси інформаційного забезпечення підготовки рішення. Воно має грунтуватися на відповідних носіях зворотного зв’язку, що випливає з вимог Регламенту Верховної Ради, зокрема в частині організації розгляду питань [5]. Водночас за лаштунками вагомого масиву документованої бази розв’язання питань в режимі опрацювання урядової інформації не можна не помітити тенденцію до дистанціювання результативних рішень від базових комунікаторів, якими є доповіді членів уряду в парламенті. За визнанням самих депутатів, „ми не вперше маємо подібну ситуацію. У нас традиційно склалося так, що ми слухаємо питання на „Дні уряду”, а потім, на наступних пленарних засіданнях, голосуємо проект постанови. Давайте від цієї традиції відмовимося. Мабуть, треба, щоб відразу після розгляду питання на „Дні уряду”, як і після розгляду кожного питання на пленарному засіданні, приймався відповідний документ” [6].

Таблиця 1

Перелік доповідей, звітів, інформацій органів виконавчої влади, які, відповідно до законів України, підлягають обов’язковому поданню до Верховної Ради України

В основі цієї пропозиції – природне бажання наблизити вхідну інформацію до оціночних категорій. Проте воно не може не викликати застережень, пов’язаних із усталеною практикою погодження рішень з урахуванням інтересів домінуючого суб’єкта політичної комунікації. Саме тому рівень ефективності рішень парламенту важливо розглядати в режимі парламентської відповідальності уряду.

Ця проблема пов’язана з необхідністю окреслити:

• комунікативні механізми парламентської відповідальності уряду у порівняльному співставленні;

• інформаційні підвалини співпраці законодавчої та виконавчої гілок влади;

• місце парламентської відповідальності уряду в системі стримувань і противаг при розподілі державної влади;

• монологічні проблеми неефективного нормативного регулювання існуючого механізму парламентської відповідальності уряду в Україні.

Багато в чому актуалізація окреслених питань пояснюється серйозним спротивом прихильників одноосібного правління, коли парламентська відповідальність уряду дезавуюється президентським опікуванням щодо виконавчої гілки влади. Звідси випливає прогноз: „…формування непрезидентської або навіть антипрезидентської коаліції після виборів не виключає можливості встановлення неформального патронату глави держави над урядом та його керівником” [7].

Не викликає сумніву потреба у створенні варіативної моделі розв’язання проблем функціонування парламентсько-урядової комунікації за участю президентських важелів її корегування. При цьому сумнівним видається прозорість у висвітленні та можливість альтернативних інтерпретацій неминучих трансформацій стосунків між Верховною Радою і Кабінетом Міністрів саме через модель формування парламентом коаліційного уряду. Якщо взяти за визначальну саме цю обставину як фактор посилення парламентськими елементами розстановки сил у трикутнику влади, можна зрозуміти аргументацію, що її висував С. Бостан на користь парламентсько-президентської республіки [8].

Цілком можливо, що пошуки оптимальних гарантій забезпечення ефективності зазначеної формули міжінституціональної комунікації доцільно спрямувати на грунт усталених європейських демократій. Має рацію В. Голишев, коли скеровує увагу науковців на механізми і форми організації роботи парламентської більшості на основі коаліції у спосіб, що має тривалу апробацію у парламентських республіках [9]. Проте чи набуде завершених форм формула успіху соціально обгрунтованих пропозицій на користь якісно іншого рівня структуризації парламенту як провідного комунікатора формування урядових рішень за допомогою парламентських партій, ідеологічна структуризація яких на нинішньому етапі ще не набула визначальних рис, характерних для держав усталеної демократії. Пролонгація цієї думки міститься у висновку про те, що в Україні „…сьогодні змагаються не ідеології, а окремі політики, політичні групи, які пропагують… ті чи інші ідеї. Не виключено, що на певному етапі ідеї наповняться конкретним змістом суспільних потреб і у такий спосіб стануть дієвим ідеологічним чинником політичного життя. За будь-яких обставин партійна розбудова суттєво впливає на процес формування дієвих органів влади, вдосконалення зв’язків між владними та громадськими структурами…” [10].Отже, йдеться про еволюцію партій у політичному просторі України. Цей процес відповідним чином віддзеркалює зміст парламентсько-урядової комунікації. Від ідеологічної розшарованості, ситуаційного об’єднання за принципом подолання спільного супротивника чи розподілом об’єктів інтересів парламентська модель формування виконавчої влади має пройти випробування урядовими посадами. При цьому кореляційний зв’язок між тимчасовою більшістю та нестабільними коаліційним урядом видається цілком природним в умовах партійного будівництва. Вочевидь, така конфігурація політичних комунікаторів може уникнути взаємопоглинаючих наслідків за умов зовнішньої корекції чи персономічної конкретизації. Власне, ці два фактори тісно пов’язані поміж собою. В першому випадку йдеться про роль домінуючого суб’єкта політичної комунікації в особі Президента України. Передбачається, що він корегуватиме парламентсько-урядові зв’язки, а саме: по-перше, в правовому полі як суб’єкт законодавчої ініціативи; по-друге, за допомогою конституційних важелів номінаційного характеру як стосовно уряду, так і щодо Верховної Ради; по-третє, каналами неформальної комунікації, ефективність застосування якої з огляду на традиції розв’язання широкого кола проблем, особливо в частині приватних інтересів, залишається вельми високою.

У другому випадку маємо справу з дуалістичною природою коаліційного уряду, приреченого на варіативність і суперечливість комунікативних дій через його формування парламентськими партіями, з одного боку, та системою ієрархічного управління й підпорядкування – з іншого. Наскільки керованим буде такий уряд, покаже, звичайно, час. Проте, працюючи на випередження термінів реалізації конституційної реформи, політологи прагнуть відпрацювати оптимальний прогностичний варіант поєднання сприятливих для парламенту і уряду організаційно-правових засад циркуляції міжінституціональної комунікації [11]. З огляду на цілком реальну розпорошеність урядової комунікації через партійну заангажованість ймовірним уявляється варіант відновлення в Кабінеті Міністрів інституту державних секретарів, який виступатиме структурованим комунікатором в системі парламентсько-урядових контактів. У зв’язку з цим видається передчасними оптимістичне твердження про завершення етапу розбудови адміністративної вертикалі влади та „роздачі помаранчевих слонів” (Л. Григорович) [12].

Можна зрозуміти бажання депутатів дотепними фразеологізмами зміцнити психологічні підвалини перехідного періоду на шляху зміни системи влади. Прикро, якщо при цьому новації в організації управління перетинаються із спрощеним розумінням парламентської демократії як законодавчої основи реалізації управлінських рішень засобами функціонування виконавчої влади, коли, в контексті противаг, поширюється думка, що „сучасні політики відрізняються від працівників партапарату совєтських часів хоча б тим, що вільніше висловлюють свої погляди і мають вибір, у які рамки себе поставити – свободи чи навпаки” (Ю. Павленко) [13]. Можна погодитись з цією думкою щодо можливості свободи вибору меж власних дій сучасного політика, проте в межах, визначених потребами держави, що кореспондуються з інтересами парламентської більшості, відповідають програмі уряду. В іншому випадку Україна матиме невтішні перспективи формування міністерської опозиції в уряді на кшталт депутатської в парламенті. Проте цілком природне існування другої категорії як неодмінної ознаки демократичності суспільства контрастує з першою, котра чітко діагностує не лише хворобу реформації, а й скидається на результат постреволюційної безпорадності і фахової некомпетентності. Саме через це формат парламентсько-урядової комунікації не може набути рис прагматичної усталеності за законами функціонування державного апарату – традиційною залишається амбіційна ментальність, що перешкоджає спільній роботі законодавчого і виконавчого інститутів державної влади. Для нас і дотепер актуальними є слова речників українського державотворення: „…поки не витворимо власних конструктивних цінностей та такого колективу, з яким будуть примушені чужі рахуватися, будемо куркою на торгу, лишаючи їй лише можливість кудахкати та трохи пручатися” [14].Віддаючи належне правомірності застережень щодо некоректності цитувань поза контекстом конкретних історичних умов, зробимо спробу адаптації доволі промовистих прикладів з нашого сьогодення на зміст викладеного – чи не забагато асоціативних порівнянь викликають у нас зразки сучасного політичного життя у діалогічних відносинах між парламентом і урядом? Адже саме від них залежить модель того спільного колективу, який конституційно виписаний та відкоментований, проте не відпрацьований на рівні функціонального порозуміння. Якщо, скажімо, уряд законом про Держбюджет призупиняє дію кількох десятків законів, переважно щодо соціального захисту, а Верховна Рада, у свою чергу, бере на себе розв’язання проблеми постачання енергоносіїв за допомогою російських парламентарів, то постає питання про порушення системності в розподілі функцій на рівні законодавчої і виконавчої гілок влади.

Не викликає сумніву, що суспільно-економічне життя України постійно наповнюватиме картотеку політичної історії країни фактами порушень законів розмежування компетентності щодо створення, поширення та тлумачення адміністративної комунікації в інформаційному просторі суспільства парламентом і урядовими структурами. Подолання такої тенденції залежатиме від багатьох факторів. По-перше, політична еліта має відмовитися від практики підміни поняття „професіонал” поняттям „політик”. Це в жодному випадку не означатиме, що політик не входить до кола професіоналів. Йдеться, власне, про галузевих фахівців, які знають справу і мають працювати в урядових структурах. В умовах, коли парламентські партії формують коаліційний уряд, виникає потреба саме в таких спеціалістах. Чи готові політичні партії до відповідних посадових пропозицій?

По-друге, доцільно конкретизувати категорії „електронний”, „альтернативний”, „тіньовий” та інші уряди в контексті їх декларації за змістом і функціональним призначенням. Вбачається доцільним розглядати явище „електронний уряд” у двох напрямах: як засіб комунікації, що забезпечує прозорість і доступність урядової інформації, а також як форму оприлюднення офіційної інформації. Розглядати „електронний уряд” як альтернативу діючому означатиме залишити осторонь комунікативної структуризації „тіньовий уряд”, що має формуватися парламентською опозицією. Водночас треба не лише надати можливість, а зажадати від партій, що беруть участь у парламентських виборах, оприлюднювати в засобах масової комунікації свій кадровий ресурс для можливої роботи в Кабінеті Міністрів.

До речі, це відповідатиме електоральним очікуванням. За результатами опитування, проведеного Київським міжнародним інститутом соціології, в період першої парламентсько-урядової кризи у січні 2006 року з’ясувалося: 31 % виборців вважають, що учасники парламентських перегонів мають оголосити свою кандидатуру на посаду прем’єра; 23 % опитаних висловились за те, щоб партії і блоки запропонували можливий список кандидатур на цю посаду. Таким чином, більше половини респондентів схильні розглядати виборчу кампанію до Верховної Ради України як вибори керівника уряду [15]. Висновок до певної міри категоричний, хоча не можна не погодитися з домінуючою тезою електоральних очікувань щодо перекомутації владних важелів не на користь глави держави. Проте такий перерозподіл не стане чинником, що однозначно посилює виконавчу гілку влади. Вочевидь, Верховна Рада набуватиме визначальних рис домінуючого суб’єкта парламентсько-урядової комунікації, що віддзеркалюватиме інформаційне забезпечення конституційних повноважень єдиного законодавчого органу держави.

Література:

1. Сокар О. Уряд конкурентів. // Політика і культура. – 2002. – № 44. – С. 10 – 11.

2. Веніславський Ф. В. Конституційні основи взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади в Україні: Автореф. дис. … канд. юр. наук. – Нац. юр. академія ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2000. – С. 12.

3. Воропаєв С. Бажане за дійсне. // Народний депутат. – 2005. – № 11. – С. 27.

4. Верховна Рада України: Інформ. довідник. / Авт.-упор.: М. Ярош (кер. кол.). А. Пивовар, А. Погорєлова. – Вип. 2. – К.: Парлам. вид-во. – 2002. С. 120 – 122.

5. Див.: Регламент Верховної Ради України. / Верховна Рада України: офіц. вид. – К.: Парламентське вид-во. - С. – 29 – 34.

6. Восьма сесія Верховної Ради України четвертого скликання: стеног. звіт. – Бюлетень №1. – К.: Видання Верховної Ради України, 2005. – С. 35.

7. Мельниченко В. Від підпорядкування до „двовладдя”. // Народний депутат. – 2005. – № 12. – С. 75.

8. Бостан С. К. До питання про побудову в Україні парламентсько-президентської республіки. // Вісник Академії правових і соціальних відносин Федер. профспіл. України. – 2003. – №1. – С. 4 – 7.

9. Голишев В. Феномен парламентської більшості. // Політика і час. – 2003. – № 3. - С. 3 – 10.

10. Політичні партії України: інформ.-довідков. вид.: В 3 Т. / Уклад. Ю. Шайгородський. – К.: Укр. центр. політ. менеджменту, 2005. – Т. 1. – С. 28 – 29.11. Нижник Н. Р., Черленяк І. І. Впровадження моделі „парламентська більшість – коаліційний уряд”: аналіз проблеми. // Стратег. панорама. – 2004. – № 4. – С. 54 – 60.

12. Восьма сесія Верховної Ради України четвертого скликання: стеног. звіт. // Бюлетень №13. – К.: Видання Верховної Ради України, 2005. – С. 183.

13. Молоді українські політики на початку ХХІ століття. / Л. Кудіна, С. Герасимчук, Н. Демчук. – К.: Молодіжна альтернатива, 2003. – С. 81.

14. Кентій А. В. Збройний чин українських націоналістів. 1920 – 1956. Історико-архівні нариси. – Т. 1. Від Української Військової Організації Українських Націоналістів. 1920 – 1942. – К.: Державний комітет архівів України – 2005. - С. 163.

15. Викл. за: Жабинец М. Будущий премьер: от „Ю” до „Я”. // Вечерние вести. – 2006. – 13 – 19 янв.

16. www.politik.org.ua