Структура законодавчої влади у демократичній державі
У статті розкривається методологічний аспект формування структури законодавчої влади в демократичній державі. Автор обґрунтовує необхідність структурування даної форми державної влади на двопалатній основі, ідеї якої найбільш дієво себе зарекомендували в США.
Бажання створити державу, яка мала б демократичну структуру, найчастіше зводиться до побудови довільної конструкції, позбавленої розумної ідеї. Підсумком такого конструювання, як правило, є уявна держава, яка, безумовно, нездатна бути засобом для досягнення публічної свободи. Не вирішує цю проблему і просте запозичення історично сформованих моделей демократій. І як би ми не прагнули знайти щось третє стосовно цих двох підходів, вони так чи інакше будуть присутні в новому підході. Сама постановка проблеми і методологія її вирішення передбачає знаходження взаємозв'язку теорії з практикою, що ми і постараємося виконати в даній статті.
Дати цілісне адекватне знання про закономірності структурування законодавчої влади можна лише спираючись на розумні ідеї. Згідно з діалектикою взаємозв'язку змісту і форми, державний устрій не може мати форму, що не буде відповідати його змісту. Прагнення оформити державу бажаним чином пояснюється нерозвиненістю менталітету. У процесі такого "ходу думок" превалює не методологічний аналіз, а наслідування. Запозичення відбувається на підставі того, що модель, яка сподобалася, вдало виявляється в тій чи іншій державі. Примітивність такого підходу не є настільки очевидною. Багато хто, немов у казці про голого короля, зачарований грою, правила якої невідомі, але вона хоч на мить дозволяє відчути їм свою значимість. Як тільки "уявна реальність" стає відчутною, то вже "немає дурнів" запозичати чужу форму для використання без врахування існуючої дійсності. Але як тільки справа доходить до ідеальної реальності, зв'язаної з державним устроєм, то відбувається неймовірне: не зміст оформляється в щось прийнятне для даних умов життя, щоб дати можливість індивіду реалізувати своє призначення, а форма "натягається" ззовні тільки тому, що вона добре себе зарекомендувала в цивілізованих суспільствах. Бажаний державний устрій у цьому випадку буде прокрустовим ложем з усіма наслідками, що звідси випливають. Розумним для нас може бути тільки одне: зміст визначає форму, а не навпаки. Саме з цього варто виходити, змінюючи зміст державності в напрямку структурування демократичної форми.
Методологічний рівень дослідження проблеми організації державної влади припускає її бачення як цілісності, яку можна диференціювати з різних підстав. У свою чергу, необхідність поділу влади в державі, що узято у своєму істинному смислі, з повним правом може розглядатися як гарантія публічної влади, тобто влади народу. Влада може виявлятися як ціле, диференційоване на частини. Ці частини, у свою чергу, утворять відносно самостійні форми прояву влади. У процесі цього розрізнення утвориться не довільна кількість форм, а тільки така, котра обумовлена доцільністю її функціонування як цілісності.
Тривала еволюція людства дозволяє виділити в найбільш чистому вигляді всього чотири форми прояву влади: контроль, організацію, управління і керівництво.У свою чергу, якщо під владою розуміти реалізацію волі, спрямовану на обмеження прояву умов, що перешкоджають досягненню мети за допомогою певних засобів: сили, авторитету, права чи грошей, - то в її структурі можна виділити п'ять елементів. По-перше, влада — це воля. У контексті цілого ця частина виражає концентрацію зусиль і є присутньою у всіх інших частинах як енергетичне начало. По-друге, влада співвідноситься з метою, під якою варто розуміти образ бажаного майбутнього. Відносини "воля — мета" за допомогою системи зворотного зв'язку виявляється як влада у формі контролю. По-третє, те, що ми називаємо спрямованістю, яка повинна привести до бажаного результату, з необхідністю припускає процес структурування умов. Визначаючи один з моментів прояву влади через обмеження умов, що перешкоджають досягненню мети, ми тим самим указуємо на механізм упорядкування цього процесу, до якого можна також віднести і механізм створення сприятливих умов. Адже, обмежуючи прояв одних умов, ми тим самим даємо можливість проявитися іншим, котрі будуть сприяти досягненню мети. У цьому полягає суть влади у формі організації. По-четверте, мета досягається за допомогою певних коштів. Кошти як необхідний елемент створення відповідних умов несуть у собі заряд додаткової енергії, що повинна підсилити волю. Зв'язок волі з коштами створює передумови для прояву ще більшої активності, котру варто постійно спрямовувати в певне русло. Так створюється підстава для утворення влади у формі управління. По-п'яте, здійснення влади проходить у різноманітних умовах. Одні з них можуть перешкоджати досягненню мети, інші, навпаки, сприяти. Розібратися в тому, що йде на користь у даний момент, а що завдає шкоди, не так уже й просто. Для цього потрібне не тільки цілісне бачення всього, що відбувається, але й уміння вносити певні корективи як в організацію, так і в керування. Така форма реалізації волі може бути під силу тільки одній людині, здатній уособлювати собою цілісність, у якій внутрішні і зовнішні умови будуть оптимально співвіднесені. Дана форма влади виявляється як влада керівництва.
Основна ідея демократії зводиться до того, що влада видавати закони повинна належати тільки народу. Не спроможний безпосередньо здійснювати цю функцію народ виділяє з себе особливу свою частину, яка утворить владу у формі організації. Сутність організації як форми державної влади полягає в процесі структурування всіх складових моментів влади як такої у рамках цілого. Цими складовими є параметри мети, умов і засобів. Вони є базовими для влади у формі організації, і вона не вправі їх змінювати. Звідси організація як форма влади в заданих умовах визначає найбільш оптимальні напрямки реалізації мети за допомогою наявних засобів. Функції цієї форми влади зводяться до визначення оптимальних напрямків, що дозволяють у сформованих умовах реалізувати задані параметри мети за допомогою наявних засобів. Влада у формі організації формулює закони на основі заданих констант, що являють собою принципи — основні начала, виражені в параметрах мети.
Формуючи структуру державної влади у формі організації, багато чого на сьогоднішній день уже можна не винаходити з нуля. Знаючи приклади оптимальних структур влади народу у формі організації, досить творчо їх відтворити в рамках існуючих умов. Кращі форми втілення ідеї демократії можуть стати структурами з уже напрацьованим потенціалом, за своїми можливостями набагато перевищуючи необхідність поточного моменту. З найбільш повного й успішного сучасного втілення ідеї демократичного устрою держави, який було встановлено за допомогою договору (тобто було створено відповідно до задуму), ідея створення державної влади народу у формі організації, як двопалатної структури, працює в США. У теоретичному плані модель двопалатного парламенту примітна тим, що була розроблена авторами відповідно до ідей еволюційного розвитку сущого.
Феномен створення державної влади народу відповідно до ідей, що відповідають параметрам доцільності, успішно апробований протягом двохсот років самим життям, свідчить, що все створене на розумній основі найбільш життєздатне і максимально ефективне. Наскільки б продуктивніше змогла розвиватися демократія в тих державах, які трансформуються з тоталітарних структур, якби були відтворені ідеї (що не тотожно простому запозиченню моделі) структурування влади у формі організації, як у США. У цьому зв'язку доречно згадати, що нелогічно винаходити велосипед методом "проб і помилок", коли є вже розроблена методологія цього процесу. Досить освоїти технологію створення якої-небудь моделі, адаптувати її для місцевих умов і запустити в роботу. Більш того, її можна конструктивно поліпшувати в міру осмислення суті ідеї. Тому якщо формується структура влади народу у формі організації, то вона повинна відповідати її найбільш доцільним параметрам.Відповідно до принципів диференціації влади будь-яка структура влади в демократичній державі має двополюсну основу. Один полюс виражає собою стійкість, інший відповідає за мінливість; один співвідноситься з загальним, інший — з особливим; один характеризує пасивне начало, інший - активний [4]. У найбільш розвинених демократіях влада у формі організації існує як двопалатний парламент. Навіть у тих парламентах, які за формою залишаються однопалатними, тобто ідея двополюсності в них не зафіксована в організаційній структурі, зазначена вище біполярність постійно дає про себе знати. Найголовніше, що невиявлення полюсів в однопалатному парламенті робить зусилля влади у формі організації малоефективними. "Недоліки однопалатної системи легко стають очевидними, (відзначав Гегель), якщо згадати, як відбувається обговорення у великих зборах, згадати про спроби імпонувати своїми виступами, про швидкі, непродумані рішення і т.п. Ніде не приймається стільки необдуманих, нерозумних, несправедливих рішень, як у зборах представників, що складаються з однієї палати" [2, 476].
Ідею, методологічне осмислення структури двопалатного парламенту можна знайти в Гегеля, який вважав, що "для розуміння нижчих ступенів необхідне знайомство з вищим організмом, тому що він є масштабом і прототипом для менш розвинених; тому що в ньому усе дійшло до своєї розвиненої діяльності, то ясно, що лише з нього можна пізнати нерозвинене" [3, 545]. Розглядаючи сутність держави "як організований у себе народ", ми повинні погодитися з тим, що держава стосовно людини є її похідною. Таким чином, людина як така є тим вищим організмом, який повинен виступати для неї масштабом і прообразом. Звідси правомірною аналогією доцільності будування двопалатного парламенту може служити структура мозку людини.
Проводячи аналогію будови мозку з будовою парламенту, можна припустити, що однопалатна структура влади у формі організації співвідноситься з двопалатною як недиференційована цілісність структури мозку з двопівкульною структурою мозку. Якщо розглядати це співвідношення в структуруванні влади у формі організації з погляду реалізації ідеї еволюційного начала влади народу, то про однопалатну її структуру можна з усією визначеністю говорити як про еволюційно нерозвинену форму. Згідно з науковими даними, звичайна людина протягом свого життя використовує потенціал мозку всього на чотири відсотки. Удосконалюючи себе, вона може включити для вирішення своїх проблем незадіяні його потужності. А тепер уявимо, що людина має мозок з потенціалом можливостей тільки в чотири відсотки. У цьому випадку дозволяючі параметри мозку не тільки свідчили б про недосконалість людини, але й стали б гальмом для його подальшого розвитку. Як бачимо, структура мозку людини однозначно не співвідноситься з пристосуванням до існуючого буття, адже навіть за своїми вихідними даними у ньому містяться всі передумови для творчого розвитку. Природно, і структура парламенту не повинна однозначно відповідати наявній дійсності.
Взявши до уваги, що законодавча влада повинна мати структуру двопалатного парламенту, варто мати на увазі два моменти. Перший момент указує на те, що влада у формі організації, щоб залишатися еволюційно життєздатною, повинна максимально додержуватися структуроутворюючих принципів організації влади як такої. Іншим немаловажним моментом у формуванні даної структури влади є її функціональна визначеність, зв'язана тільки з організацією. Іншими словами, влада у формі організації не несе в собі функції керівництва і керування. Звідси також випливає, що влада у формі організації не може формуватися з представників влади у формах керівництва і керування. У протилежному випадку ми знову одержимо недиференційовану єдність, що за своїми можливостями малопродуктивна і не відповідає суті демократії.
Отже, влада у формі організації, відповідно до принципів диференціації влади, поділяється на дві палати. Одна з них уточнює сутнісну основу тих зв'язків, за допомогою яких можна мати більше влади над майбутнім, тобто волі, а інша затверджує їх через призму доцільності для даних умов життєдіяльності людини.
Обидві палати влади у формі організації спираються на ті самі структуроутворюючі принципи, задані владою у формі контролю, тобто безпосередньо самим народом. Тому творчість тих, хто створює закони, і тих, хто їх затверджує для реальних умов, обмежена сферою споконвічно допустимих значень, обумовлених тільки народом.
Виходячи з того, що процес законодавчої творчості навіть з технічного боку допускає високі вимоги до тих, хто повинен цим займатися, формування палати законодавців повинно проходити тільки на професійній основі. У даному контексті професійний аспект не стільки свідчить про приналежність до певного роду професій, скільки вказує на обов'язкову умову: для такого роду діяльності треба мати необхідний мінімум спеціальних знань та умінь, які ніколи не зможуть бути компенсовані жадобою діяльності.Не треба нічого змінювати й у назві палати. Слово "сенат" навіть в етимологічному плані, виражаючи мудрий початок у процесі вироблення державних рішень, досить повно вбирає в себе принципи стійкості, загальності, пасивності, що, за ідеєю, і задають вихідну систему координат для цієї палати влади у формі організації.
Принцип стійкості приписує даній палаті турбуватися про збереження динамічної рівноваги в державному устрої, що розвивається. Принцип загального вказує на сферу прикладання зусиль, якому повною мірою відповідає законодавство. Принцип пасивності зобов'язує тільки визначати конструктивні ідеї, але не втілювати їх у життя. У свою чергу, кількість сенаторів повинна відповідати поділу держави на ті територіальні утворення, які історично склалися на даний період як відносно самостійні його частини.
Представництво в сенаті від кожної територіальної структури, що виступає відносно самостійною одиницею держави, так само повинно підкорятися бінарній ознаці і бути кратним числом, тобто не менше двох чоловік.
Друга палата, яку звичайно називають "палатою представників", планує свою роботу асиметрично палаті сенату. Суть її роботи визначена в самій назві. Систему координат для її роботи задають принципи мінливості, особливого й активності. Принцип активності дозволяє палаті представників виходячи з "прерогативи користувача" приймати постанови про доцільність і недоцільність для життєдіяльності соціальних спільнот запропонованих сенатом законопроектів. Принцип мінливості буде реалізовуватися в можливості вносити не законопроекти, а параметри цілей, яких необхідно досягти в тих чи інших умовах. У свою чергу, сенат буде розробляти зміни в чинному законодавстві, які повинні виходити зі структуроутворюючих принципів, визначених народом у конституції, і враховувати реально сформовані умови життєдіяльності людини в рамках державної цілісності. Принцип особливого повинен знайти своє відображення в самому принципі утворення окремих соціальних спільнот, основаних на відмінності територій й укладу життя.
Розуміння ідеї державної влади народу, що виявляється у формі палати представників, ґрунтується на тому, що індивід досягає свого дійсного призначення для загального насамперед у своїй особливій сфері життєдіяльності. Безумовно, основним моментом в організації цієї форми влади є твердження Аристотеля про те, що "народній масі повинно бути надане право відхиляти внесені законопроекти, але не право самостійно висувати їх... Відхилений законопроект повинен знову повернутися до посадових осіб" [1, 518]. Участь у такій формі в законодавстві забезпечує людині необхідний ступінь свободи, тому що тут кожний дає згоду на ті закони, які, регулюючи його життя, регулюють життя суспільства. Кожний підкоряється тільки тим законам, у створенні яких сам бере участь. Закон, що встановлюється усіма, не може бути шкідливий для якого-небудь окремого громадянина. Аргументом на користь такого твердження є те, що ціле ніколи не буде шкодити самому собі, не буде шкодити і ніякій своїй частині, а кожен окремий громадянин є частиною цілого.
Багато в чому ідеї загальної прийнятності закону сприяють публічні суперечки. Як відзначає Гегель, за допомогою публічності суперечок утверджується насамперед момент загальної поінформованості. Публічність служить чудовим виховним видовищем для громадян, і на цьому прикладі народ найкраще вчиться розуміти, у чому полягають його істинні інтереси [2, 351]. Виховний момент публічності суперечок важливий насамперед тим, що в повсякденній свідомості панує уявлення, начебто кожний знає, що є благом для держави, хоча на ділі ж відбувається саме протилежне. Тому варто погодитися з Гегелем у тому, що "яка би пристрасть не вкладалася в думку і як би серйозно не затверджували що-небудь чи спростовували і заперечували його, це ще не є критерій того, що справді важливо; однак цьому переконанню ніяк не можна було б довести, що в його серйозності немає нічого серйозного" [2, 353].
Ідея формування членів палати представників визначена в самій її назві. І якщо в демократичній державі в слові "представляти" закладена тільки одна вихідна основа — народ, то всі проблеми з'являються з того моменту, коли починають стикатися з тим, як визначається це представництво. У реальній практиці як критерії для визначення представництва в парламент бралися до уваги і територіальні, і станові, і професійні, і політичні та інші ознаки. Згідно з ідеєю демократичної державності, серед усіх можливих ознак найбільш істотні тільки дві: територіальна, у якій виражена зовнішня сторона представництва як умови життєдіяльності, і цивільна, що виражає міру відповідності кожного індивіда поняттю "народ" і відображає внутрішній (сутнісний) аспект даного представництва. Всі інші ознаки найменше відповідають природі поняття "державна влада народу".Представництво одного від багатьох формується як синтетична єдність території і громадянського начала. Сформована в такий спосіб соціальна спільність певної території є структурною одиницею для створення свого представництва в рамках цілого більш високого порядку. Остання, у свою чергу, утворившись як ціле з першої соціальної спільності, делегує частину повноважень у вищестоящі структури до того рівня, поки не будуть створені структури влади народу в особі її представників, що безпосередньо несуть у собі функції контролю. Такий принцип формування влади народу буде втілювати принцип делегування владних повноважень. Відповідно до даного принципу, вихідна соціальна спільність формує параметри мети для роботи в парламенті свого представника і контролює його роботу.
Функціональне призначення народних представників полягає в тому, що завдяки їм народ починає брати участь у справах держави. Депутати знайомі з його спеціальними потребами, проблемами, особливими інтересами народу і самі переймаються ними. Якщо народом вводиться представництво, то це означає, що згода повинна бути дана не безпосередньо всіма, а тільки уповноваженими на це особами — громадянами держави. Якщо депутати розглядаються як представники, то вони є представниками не одиничних осіб, не маси, а представниками однієї з істотних сфер суспільства, представниками його загальних інтересів. Тоді представництво вже не має того змісту, що один знаходиться тут замість іншого.
Людині довіряють бути представником інших, коли упевнені в її готовності займатися з чистою совістю загальною справою як своєю, додаючи при цьому свої знання. Довіра народу відноситься до сутності, до принципів людини, її поводження, дій, її конкретного розуміння взагалі. Тому важливо, щоб депутат мав характер, розуміння і волю, які відповідають його завданню бути залученим до розгляду спільних справ. Виборці вимагають гарантій, що депутат зробить це і буде сприяти цьому. Останнє визначити їм цілком під силу, вважав Монтеск'є, "тому що якщо і мало є людей, здатних установити точні границі здібностей людини, то кожен здатний вирішити загалом, чи є його обранець більш здатним і знаючим, чим більшість інших" [5, 293].
Оскільки депутати направляються для того, щоб вони обговорювали і вирішували спільні справи, то обрання їх має той смисл, що наділяються довірою ті люди, які краще розбираються в цих справах, а також і те, що вони захищають не особливий інтерес якої-небудь території, корпорації на противагу загальному, але утверджують значимість загального. Тому вони не перебувають у становищі довірених осіб, уповноважених, зв'язаних інструкціями. Немає необхідності в тому, щоб представники, одержавши від своїх виборців довіру, здійснювати законодавчу діяльність, одержували від них ще і окремі вказівки в кожній особливій справі.
Нижчі структури влади у формі організації можуть тільки деталізувати прийняті закони, і не більше того. Іншими словами, вони не вправі створювати свої закони, котрі виходили б за рамки прийнятого парламентом законодавства. Коли законодавчий орган передасть виконання створених ним законів в інші органи влади, то в нього повинні залишатися владні повноваження, коли в цьому буде необхідність, застосувати санкції за управління, яке порушує закони.
Зміна складу державної влади народу у формі організації повинна здійснюватись за допомогою діалектичного заперечення у формі зняття, що базується на принципах взаємозв'язку і спадкоємності заперечуваного з заперечуваним. Безумовно, робота палати представників і палати законодавців має неоднакове функціональне навантаження. У цьому випадку доцільно також використовувати досвід формування обох палат, який успішно апробуваний у США: для сенату - шість років, для палати представників - чотири роки, з подальшою ротацією через кожні два роки третини палати сенату і половини палати представників.
Література:
Аристотель. Политика // Соч.: У 4-х томах. - М., 1983. – Т. 4.
Гегель Г. В. Ф. Философия права. – М., 1990.
Гегель Г. В. Ф. Энциклопедия философских наук. – М., 1975. – Т. 2.
Гаврилов М. І. Принципи організації державної влади народу // Схід, 2001. – No 6. – С. 58 - 61.
Монтескьє Ш. Избранные произведения - М. 1955.