Уряди Центральної Ради - історія

Суспільство не може нормально існувати без дійової виконавчої влади. У тісній взаємодії вони протягом довгих століть виробляють державний лад країни, її обличчя.

Складніше зв’язані між собою побудова виконавчої влади і державне становлення націй, які виборюють незалежність у ХХ ст. Розриваючи імперські тенета, ці процеси одразу ж натрапляють на перешкоди. Україна опинилася в подібній ситуації після повалення царизму наприкінці лютого 1917 р. На кожному кроці відчувалася відсутність власних органів управління. Багатовікова прогалина у державотворенні зумовлювала відставання національної самосвідомості, відсутність кадрів будівничих. Продовжувалися як відкрита, так і завуальована протидія імперського центру, міжнародна гра навколо українських земель. Становище вкрай ускладнювалося зростанням в умовах війни й революції соціальних і національних суперечностей. У невимовно тяжких умовах потрібно було долати 250-річний період бездержавності.

Звідси епохальне значення становлення й утвердження виконавчої влади – неодмінної умови реального існування новопосталої державності. Воно стало етапним завданням національної революції. З розмаїття урядів, що існували в Україні після повалення царизму, перші створила Центральна Рада. Обставини виникнення й діяльності кожного з них, їх програми, функції та склад відображали реалії буремної революційної епохи. Про створення «центрального українського уряду» йшлося на Всеукраїнському національному конгресі (початок квітня 1917 р.). Таке завдання ставало дедалі нагальнішим, приспішене бурхливим піднесенням національно-визвольного руху в Україні, а також безсиллям центральної адміністративної влади.

У середині червня 1917 р. у Києві всупереч забороні Тимчасового уряду розпочався II Всеукраїнський військовий з’їзд. Тоді ж відбувся Всеукраїнський селянський з’їзд і продовжувалася чергова сесія Центральної Ради. Її основним завданням були підготовка і проголошення I Універсалу. «Поруч того, – зазначав М. Грушевський, – дебатувалася справа… національного українського правительства» .

Ініціатором його створення виступив впливовий член ЦК УПСР (української партії соціалістів-революціонерів) І. Маєвський. Він наполягав: «Час внести ясність і роздільність в функції нашого українського центру. Центральна Рада мусить функціонувати як тимчасовий український парламент; але мусить поруч неї бути чи нею організуватись українське правительство». Очолити уряд пропонувалося М. Грушевському. Не заперечуючи проти створення уряду, лідер українського руху заявив, що «не має охоти переходити на екзекутиву і краще б зістався в Центральній Раді».

Пізніше він пояснював, що соціалісти-революціонери (есери) не виявили загального ентузіазму створити уряд, а соціал-демократи (есдеки) та соціал-федералісти (есефи) поставились до нього «неприхильно, вважаючи цей крок передчасним і занадто відповідальним». Голова Центральної Ради суперечив собі в тих же «Споминах»: «Виясняючи завдання моменту перед військовим з’їздом, Винниченко вже ставив питання про демократизацію і українізацію органів адміністрації, збір податків і подібне» . Назріла справа створення уряду входила у фазу практичного розв’язання.

Створення Генерального секретаріату на чолі з В. Винниченком почалося одразу після оголошення I Уні- версалу. Уряд мав «завідувати справами внутрішніми, фінансовими, продовольчими, земельними, хліборобськими, міжнаціональними та іншими в межах України і виконувати всі постанови Центральної Ради, які цих справ торкаються» . Постання уряду відкривало початок нового етапу визвольних змагань. 23 червня Комітет Центральної Ради вирішив «формувати орган під назвою Генерального секретаріату, не чекаючи початку нової сесії, бо тиждень між тим моментом і черговою сесією в нинішніх обставинах – великий проміжок (часу)». Уряд створено на засадах «коаліційного розпреділення між партіями». Рекомендувалося затвердити рішення Комітету і склад Генерального секретаріату, а його програму обговорити за кілька днів.

Під час дискусії есеф О. Шульгін заявив: «Ми творимо лиш автономний лад і свого правительства заводити не можемо». Його непокоїли взаємини з центром: «Як ми повинні поставитись до Тимчасового уряду?». Він вважав, що слід обмежитись вимогою права вето на постанови центру, що стосуються України. Проти створення уряду виступив і есер Ник. Григоріїв. Його турбувало налагодження взаємин «з національними меншостями на Україні». «До порозуміння ми не повинні затверджувати Генерального секретаріату як правительство, а лише як своє національне представництво», – вважав він.Більшість промовців відстоювали революційне державотворення. М. Ковалевський наполягав: «Генеральний секретаріат являється дитиною революції, а фракція с[оціалістів]-р[еволюціонерів] вважає його правомочним правительством, котре повинно організувати Україну і вести її до кращого життя». Він закликав «не повертати назад колеса української революції». Його підтримали есер М. Любинський, есдеки М. Єреміїв, М. Ковальський, З. Висоцький, а також Д. Личко, який виступав від селян. Одразу рішення не схвалили. Погодилися на формулу переходу: «Вітаючи в принципі ідею заснування Генерального секретаріату, стверджуючи його склад, дожидаючи якнайскоріше оголошення декларації Секретаріату, Центральна Рада переходить до чергових справ». Формула пояснювалася прагненням не допустити, аби розбіжності випливли на поверхню. Її пом’якшили у відповідь на прохання О. Шульгіна – замінити слово «правительство» словами «вищий революційний орган українського народу». Більшість лідерів національного руху прагнули реальної автономії України. Таке засвідчила й структура першого Генерального секретаріату. Він мав складатися з восьми відомств: внутрішніх справ (його очолював голова уряду), фінансів, міжнаціональних, військових, земельних, судових, харчових справ, освіти .

«Декларація» Генерального секретаріату, проголошена 27 червня В. Винниченком, заявляла про створення виконавчої «влади цілком нової, сучасної, спертої на зовсім інші підвалини, ніж стара європейська і особливо дореволюційна російська власть». Четверо членів уряду належали до української соціал-демократичної робітничої партії, двоє – до української партії соціалістів-революціонерів, ще один був незалежним соціал-демократом, тільки один (С. Єфремов, а згодом О. Шульгін) соціалістом не був, хоч його партія з огляду на загальні настрої йменувалася соціал-федералістською.

Важливими для розуміння місця, яке відводилося Генеральному секретаріату в українському державотворенні, є два положення Декларації. У першому визначалася закономірність його формування: «Самих національно-політичних домагань стало мало, час ставить вимоги ширші; народ хоче об’єднатись для задоволення і розв’язання всіх питань, які висуває йому і економічна, і соціальна обстановка. Утворення Генерального секретаріату було необхідним щаблем розвитку. Інститут Генерального секретаріату має охоплювати всі потреби українського народу».

У другому положенні роз’яснювалося ставлення до Тимчасового уряду: «Тут нема ворожнечі до Петрограда, але є цілковита байдужість до його, бо українська демократія має свою власну владу, яку сама витворила і якій цілком довіряє».

Урядова програма викладала концепцію побудови демократичної держави. Вона предметно розкривалася у директивах, адресованих кожному ві- домству.

Секретаріат внутрішніх справ було зорієнтовано на подолання «недостачі політично-соціальної і національної свідомості і малої організованості народних мас». Звідси завдання: «організація і освідомлення мас» – по-перше, «перебудова місцевої і загально-краєвої адміністративної влади», організація «єдиної краєвої автономної влади» – по-друге.

Секретаріат у фінансових справах мав «розробити основи фінансової політики» з тим, «щоб Україна в фі- нансових справах могла цілком стати на державний грунт, коли їй прийдеться ці справи впорядковувати, яко автономній державі».

Секретаріат у судових справах повинен був готувати юридичну систему до праці в умовах автономії.

Секретаріат у міжнаціональних справах мав «об’єднати роботу всіх національностей Росії для боротьби за автономно-федеративний лад Російської республіки», скликати з’їзд «представників народів і областей Росії», з одного боку, та налагодити співробітництво «з демократією національних меншостей на Україні – з другого».

Перед секретаріатом освіти стояли завдання українізації школи, допомоги культурним товариствам, низка організаційних розв’язок.

Секретаріат у земельних справах працював «в цілях підготовки до Установчих зборів», розробляючи проект земельного закону. На нього покладався обов’язок «забезпечити автономію України в продовольчій справі та подбати про відповідне постачання українським хліборобам потрібних їх господарствам продуктів та знаряддя».

Найлаконічніше формулювалися вимоги, поставлені перед Секретаріатом у військових справах: українізація війська «як в тилу, так і, по змозі, на фронті».

Декларація приділила серйозну увагу організації роботи уряду та інформаційного її забезпечення. «В склад Секретаріату введено Генерального писаря, найближчим завданням якого являється завідування ділами всього Генерального секретаріату, бути зв’язком між окремими генеральними секретарями у внутрішніх організаційних справах… відповідна постановка інформації про діяльність Генерального секретаріату, між іншим, і через періодичний орган Генерального секретаріату» .Програму діяльності першого українського уряду було обговорено на сесії Центральної Ради 20 червня – 1 липня 1917 р. Генеральному секретаріату висловлено повну довіру, його визнано «найвищим народоправним органом українського народу та його найвищою властю». Злагоджений початок роботи виконавчої та законодавчої влади створював можливості успішного державотворення. Але труднощі на цьому шляху виявилися надзвичайними. В. Винниченко наголошував: «Це не переформування старих, організованих, пристосованих до життя віками апаратів, не заміщення одних людей іншими. Ні, творити все з самого початку, з самих дрібничок, творити в місяць-два те, що в других землях утворювалося десятками віків» .

Розбудова українського уряду велася в боротьбі з військовим, поліційним і адміністративним апаратом «старої держави». Уряд не володів можливостями власного захисту, не мав «ніяких фінансових сил», відчував гострий брак управлінських кадрів. «От групка собі людей, складена з журналістів, політичних емігрантів, учителів, адвокатів тощо», – такими були, за В. Винниченком, ті, хто працював у виконавчій владі. Вони «ніякого ні державного, ні адміністративного досвіду не мали і не могли мати».

Але й формування виконавчої влади в Україні за дуже несприятливих умов вкрай турбувало центр. До Києва були терміново відряджені члени Тимчасового уряду М. Терещенко й І. Церетелі. О. Керенський прибув пізніше. Наміри офіційного Петрограда виявилися на засіданні Генерального секретаріату 29 червня. Крім його складу, в зустрічі з міністрами брав участь М. Грушевський. На переговорах від центру виступав здебільшого І. Церетелі. М. Терещенка відрядили до Києва переважно через етнічне походження. Водночас центр заперечував зв’язок його відрядження з діяльністю Міністерства закордонних справ Росії, боючись і натяку на міжнародне звучання «української проблеми», зовнішньополітичні перспективи України .

Заявивши, що I Універсал не викликає суцільного заперечення з боку центру, І. Церетелі наголосив: «Є там лише один неприйнятний момент – самочинне проголошення крайової влади». Було заявлено, що Тимчасовий уряд погодиться на автономію в разі, коли її затверджуватимуть Установчі збори. Вона лякала центр, «оскільки тоді й інші народи забажають цього ж». Досягнення угоди залежало від трьох умов. Перша – компетенція «крайового органу» і поповнення органів влади неукраїнцями. Друга – «питання про фронт і укр[аїнські] війська». І, нарешті, заява щодо злагоди з Тимчасовим урядом. «Декларація Центр[альної] Ради, – зазначив І. Церетелі, – матиме значення для всіх народів Росії, тому бажано підкреслити, що Центр[альна] Рада йде разом з урядом».

Отже, малося на увазі стримати падіння престижу центральної влади. Неспроможні адекватно зрозуміти події в Україні, міністри відчули небезпеку, яка йшла звідси для Російської держави. Вони прагнули представити події в Україні не результатом її визвольних змагань, а такими, що сталися з ласки Тимчасового уряду. Наслідуючи національну політику царизму, уряд намагався поставити діяльність Генерального секретаріату під невсипущий контроль. У свою чергу, українська виконавча влада прагнула забезпечити мінімальні умови власного функціонування. На зустрічі з мі- ністрами секретар фінансів Х. Барановський домагається фінансування української влади. Відповідь І. Церетелі гранично відверта: «Якщо буде точно сформульовано, що це буде орган Тимчасового уряду, то кошти, безумовно, будуть відпущені на видатки по управлінню краєм» .

Схильність Києва полагодити взаємини з центром диктувалася, звичайно, не бажанням одержати кошти. В інтересах українського державотворення йшлося про юридичне оформлення виконавчої влади. Задля цього керівники національного руху відступали від окремих положень I Універсалу. Наслідком тактичних ходів обох сторін стало одночасне проголошення актів Тимчасового уряду й Центральної Ради. 16 липня Петроград обнародував постанову «призначити як вищий орган для керування краєвими справами на Україні окремий орган – Генеральний секретаріат, склад котрого буде визначений урядом у згоді з Центральною Українською радою». З сфери їх діяльності вилучено «питання про національно-політичний устрій на Україні і про способи вирішення в ній земельної справи в межах закону про перехід землі до рук трудових мас». Ці проблеми відкладалися до загальноросійських Установчих зборів. Обмежувалася діяльність секретаріату у військовій справі. Оголосивши телеграму, В. Винниченко зачитав текст II Універсалу, положення якого збігалися з постановою Тимчасового уряду .Формально Петроград мав бути задоволеним. Адже I Універсал проголосив джерелом влади український народ, а II виводив її з повноважень від Тимчасового уряду. І все ж позиції тих, хто, не переймаючись юридичними тонкощами, зайнявся практичною роботою з впровадження автономії, виглядали перспективнішими. «На підставі угоди, – зазначав В. Винниченко, – будувалася реально, наочно, в подробицях українська державність» . Вона не могла функціонувати без дієспроможного уряду.

«Українську політику» нового складу Тимчасового уряду визначили спроби звести нанівець домовленості, досягнуті в Києві. Це з’ясувалося, як тільки Центральна Рада виробила «Статут Вищого Управління України», що регламентував діяльність уряду. Йому надано статус «найвищого краєвого органу управи на Україні». Він «формується Центральною Радою, відповідає перед нею і затверджується Тимчасовим правительством». До уряду додатково включено секретарів торгу й промисловості, пошти й телеграфу, праці, шляхів та генерального контролера. «Статут…» схвалено одноголосно; зазначалося, що це «перша конституція України» . В умовах, по-перше, безладдя в усій країні, по-друге, відсутності важелів управління і, по-третє, невирішеності питання про територіальні межі України центр вкрай непокоївся. Повернення влади над Україною стало метою Тимчасового уряду на переговорах в Петрограді з очолюваною В. Винниченком делегацією Генерального секретаріату. Міністр Ф. Кокошкін розраховував «послабити, наскільки можна, ту шкоду, яку заподіяно Росії угодою 15 липня» .

Уряд кадетів провокував розрив переговорів. Становище відтворив В. Винниченко: «Це було… шматування з гарчанням бідного Статуту вищого Управління України» . Великодержавників найбільше обурював пункт 19-й Статуту: «Всі закони Временного правительства мають силу на Україні з дня проголошення їх в крайовому урядовому вістникові на українській мові». У цьому угледіли перехід до практичної реалізації головного положення I Універсалу – «однині самі будемо творити своє життя».

Переговори між центром і національним регіоном, який вивільнюється від його задушливих обіймів, надають першому вагомі переваги. Він ніби уособлює правовий порядок, тоді як його партнери, прагнучи змін, оголошуються ворогами права й порядку. Напружена ситуація на переговорах викликала стурбованість в Києві, де уважно стежили за перебігом справ у Петрограді. Було підтверджено надані делегації попередні інструкції – домагатися правового врегулювання відносин з центром на базі компромісу, не гальмуючи природну ходу подій в Україні і не поступаючись її майбутнім.

У столиці делегації викручували руки. «Були моменти, коли ми, роздратовані, гадали, чи не кинути все і не їхати додому, – пояснював В. Винниченко. – Але відповідальність, яку ми взяли на себе, змушувала нас випробувати всі засоби». Він вирішив особисто побувати в Києві. У Петрограді залишилися Х. Барановський та О. Зарубін, а також товариш секретаря з міжнаціональних справ М. Міцкевич. «Без їх згоди (Тимчасовий) уряд видав свою інструкцію» .

«Тимчасова інструкція Генеральному секретаріату на Україні» звужувала функції Генерального секретаріату, суттєво змінюючи його статус: з українського уряду він мав перетворитися на представництво російської влади. Його дії обмежувалися Київською, Волинською, Подільською, Полтавською та частиною Чернігівської губерній .

І знову лідери Києва виявилися більш гнучкими, ніж кадети, що цупко трималися старого. Обговорюючи ситуацію, Мала рада врешті погодилася з В. Винниченком. Назвавши Інструкцію «миршавим клаптиком паперу» , гостро критикуючи її зміст, В. Винниченко просив погодитися зі столичним документом і звертав увагу на головне: «Інструкція» є визнанням принципу автономії, що становила перед початком переговорів межу вимог Центральної Ради. «Тепер ми одержали більше, ніж бажали 2 місяці тому. Генеральний секретаріат хоч і є апаратом поганим, але його необхідно зберегти і використати для організації краю. Ані радіти, ані сумувати з приводу цієї інструкції не доводиться, оскільки вона є етапом на тому шляху, яким іде Центральна Рада» .

Тимчасовий уряд не побажав загострювати до краю відносини з Україною. У Київ надіслали «ширші пояснення» до затвердженої раніше «Інструкції». Зроблені центром поступки не означали відходу від попереднього курсу. На своєму стояли й у Києві. Закликаючи уникнути відкритого розриву, один з лідерів УСДРП М. Порш наголошував: «Не приймаючи інструкції, все ж використати її як грунт для дальшої боротьби». Резолюція щодо наслідків переговорів була схвалена 9 серпня, у день оголошення «ширших пояснень». Вона складалася з трьох частин. У першій відзначалися невідповідності положень Інструкції досягнутим домовленостям. У другій вказувалося, що Інструкція стоятиме на перешкоді «добрих взаємовідносин» між Україною і Росією. Третя проголошувала «в інтересах найшвидшого встановлення доброго ладу, закріплення і поглиблення здобутків революції на Україні переведення потрібних для цього заходів», які детально викладалися .Легковажачи визвольні прагнення України, Тимчасовий уряд сподівався на підтримку неукраїнських націй «Південно-Західного краю». Центр не передбачав, що поповнення Генерального секретаріату їх представниками призведе до співробітництва української влади з російськими, польськими та єврейськими політичними силами, стане кроком до перетворення її на територіально-національний орган.

Обговорення Інструкції стало приводом для гострої критики Генерального секретаріату. Заперечуючи опонентам, В. Винниченко послався на реалії його існування. «Секретаріат, – заявив він, – підготовляв автономію. Багато питань розв’язувалося у згоді, хоч і не одноголосно. Революційної інтелігенції, яку можна було б залучити до роботи, надто мало. Що міг здійснити секретаріат по земельному питанню? Видати власну відозву, не слухатись розпоряджень уряду – це спричинилося б до розриву. Фінансового плану і не могло би бути, оскільки секретар (фінансів) вами був надісланий до Петрограда… У такому ж становищі питання про монополію» .

Проект рішення про відставку Генерального секретаріату було відхилено. Есерів не підтримали. Та вони не відступили. 12 серпня В. Винниченко повідомив, що есерівська партія відмовилася брати участь «у реконструкції Генерального секретаріату та відкликала з нього своїх представників» . Назавтра, в неділю, було прийнято відставку В. Винниченка, який не побажав бути «перешкодою на шляху входження представників українських с.-р. до секретаріату... і заважати організації краю» .

«Перша урядова криза» тривала до 18 серпня. Демарш есерів, здійснений з відома фактичного лідера партії М. Грушевського, мало не призвів до неочікуваного для ініціаторів результату. Новий уряд міг стати більш «угодовським», ніж попередній.

Його головою було висунуто есефа Д. Дорошенка, який співробітничав з Тимчасовим урядом як крайовий комісар Галичини та Буковини. 14 серпня було оголошено новий склад уряду. Оскільки він не був погоджений з керівництвом фракцій, 17 серпня представлено його новий варіант. Як і перший, він складався переважно з есефів; есдекам і есерам надавалось лише по одній посаді. Д. Дорошенко подав програму діяльності уряду: «Робота… має носити суворо діловий характер… Щодо Тимчасового уряду – тісний контакт у його праці над зміцненням завоювань та його боротьбі з контрреволюційними устремліннями, звідки б вони не виходили, а також і у справі оборони держави».

Склад Генерального секретаріату не затвердили, а перенесли питання на другий день. Цього разу виступ Д. Дорошенка не був надто запопадливим щодо Тимчасового уряду. Декларувалися правонаступність уряду, його підлеглість Центральній Раді, враховувалися зауваження з боку національних меншин. Однак проголошуваний акцент на українські справи уряд не врятував – 18 серпня прийнято відставку Д. Дорошенка. Останній вважав, що таке сталося під впливом заяви віце-прем’єра Тимчасового уряду М. Некрасова: «Те, що новий список секретарів очолює Д. Дорошенко, дає підставу сподіватись, що в українському питанні не буде ніякого загострення». Різкий крен у бік консервативних і лояльних щодо центру сил загрожував українській справі. Після відставки Д. Дорошенка через кілька годин затверджено другий уряд В. Винниченка .

Есдеки дістали лише дві посади (В. Винниченко керував і секретаріатом внутрішніх справ), есери – одну; есефи – чотири. О. Зарубін став генеральним контролером. Кадети ніби мали бути задоволені. Та збереження власного уряду впливало на світогляд рядової людини. Нова ситуація налаштовувала її на правомірність дальших змін у рідному краї. Зрушенням у свідомості сприяли й заборонні аспекти Інструкції, яка «була міхом на наш горен». На свідомість більшості населення України найвагоміше впливали соціальні проблеми. «Коли український уряд немилий Тимчасовому уряду, – пояснював далі поширений хід думок В. Винниченко, – значить, він милий робочому людові» .

Правова легалізація національної виконавчої влади означала запровадження автономії. Зростаючий параліч центру давав уряду можливість працювати, звертаючи обмаль уваги на «Інструкцію» центру. Бюджет на серпень, що виходив «з затвердженого бюджету за попередній місяць», окремим рядком виділяв асигнування Секретаріату військових справ, що становили добру третину загальної суми витрат. Бюджет засвідчує особливості стану країни і напрями діяльності її уряду. Наведемо урядовий кошторис (в крб.):

а) Генеральне секретарство справ внутрішніх – 3828;

б) Генеральне секретарство справ військових – 19 840;

в) Генеральне секретарство осві- ти – 17 767;

г) Генеральне секретарство справ судових – 750;

д) Генеральне секретарство справ (між) національних – 1500;

е) Генеральне секретарство справ продовольчих – 800;

ж) Генеральне секретарство справ фінансових – 4000;

з) генеральний писар – 9770;

разом: 58 255.Для розуміння фінансових можливостей уряду важливі два показники. Перший: виділено «на покупку електричної арматури і меблів у готелі «Савой» (тут мав розміститися уряд. – Авт.) 10 000 крб.». Про розкішне обладнання, зрозуміло, не йшлося. Другий: вартість російського карбованця за роки війни знизилася майже у 4 рази порівняно з основною розрахунковою валютою тодішнього світу – англійським фунтом стерлінгів. Напередодні війни за нього давали 9 крб. 45 коп., у січні 1917 р. – 16–17 крб., а перед Жовтневою революцією 1917 р. – 35 крб. 50 коп. Нарешті, ці мізерні кошти виділялися не центром, який проголосив Генеральний секретаріат власним органом, а Центральною Радою. Тоді ж побажали, «щоби гроші, які одержує Секретаріат… були повернуті в скарбницю Центральної Ради» . Отже, законодавчий орган України надавав позику виконавчому.

Така система кредитування вела до самознищення обох гілок влади. 8 вересня уряд відрядив М. Туган-Барановського «для переговорів з Временним правительством в справі потрібних для існування Секретаріату грошових асигновок». Затверджено й перелік питань, які мав розв’язати комісар при Тимчасовому уряді П. Стебницький. Перше з них: «Про асигнування авансом на видатки Секретаріату одноразово на протязі перших двох місяців, вересня і жовтня, 2 315 000 руб.» . В Петрограді пообіцяли лише 300 тисяч, але й таке зобов’язання не виконали.

22 вересня уряд встановив оклади своїм співробітникам: генеральним секретарям – 1000 руб., товаришам секретарів – 833 руб., директорам – 750 руб., помічникам їх – 600 руб., начальникам відділів – 400 руб., помічникам їх – 300 руб., канцелярським службовцям по 150, 200, 250 і 300 руб., сторожам по 100, 120, 150 руб. Проблеми забезпечення самого існування виконавчої влади мали важливе значення у розгортанні її роботи.

Серед питань, які мав урегулювати П. Стебницький, ішлося також «про видання Временним правительством акта до офіціальних установ на Україні, щоб вони зверталися у всіх справах до Генерального секретаріату… офі- ціальною мовою… на яку.. має перейти все діловодство» . Через 10 днів уряд передбачив: «Товариші секретаря в національних справах ведуть зносини і діловодство мовою даної національної меншості». Тоді ж схвалено «обов’язкове заведення українознавства в школах» .

Більш організованою стала робота уряду. Затверджено його регламент, кворум проведення засідань: «Всі генеральні секретарі, які присутні в місті і виконують свої обов’язки, без трьох. Але кворум не може бути нижчим 5». Товариші генеральних секретарів не мали заступати шефів, «коли відповідні секретарі… присутні в місті» . В умовах, коли чимало органів преси вороже ставилися до українського руху та його установ, дбали про інформаційну підтримку уряду. 3 вересня обговорено «питання про пресу на Україні», «про офіціальний орган Генерального секретаріату, його назву й мову». Розглядалися проблеми інформаційно-аналітичної роботи: «Необхідно бути завше в курсі того, що пишуть за Генеральний секретаріат… як в російській, так і в закордонній пресі. Доручено Генеральному секретарству по (між)національних справах поставити діло інформації» . Для цього потрібні були і час, і кошти. Зважаючи на таке, 13 вересня уряд ухвалив доручити «генеральному писареві, поки організується інформаційне бюро, подавати в пресу відомості про діяльність Секретаріату» .

Функції виконавчої влади в Україні розширювалися. Отримавши заперечення Тимчасового уряду щодо існування Секретаріату продовольчих справ, Генеральний секретаріат ухвалив «заснувати при Секретарстві земельних справ продовольчий відділ». Але від попереднього наміру не віді- йшли. Було доручено готувати «заснування окремого Секретаріату в справах продовольчих» . Та часткові рі- шення не задовольняли.

13 вересня уряд заслухав доповідь В. Винниченка «про потребу більш активного характеру діяльності Секретаріату і про поширення його діяльності в порівнянні з тими межами, які зазначено в нинішній інструкції для його» . Після обговорення дійшли згоди про недоцільність відкритої конфронтації з центром, що мало б місце, коли б інструкції Тимчасового уряду протиставити свою. Обрано інший шлях: «Доручити кожному генеральному секретарю виробити інструкцію для свого секретаріату, котра повинна бути доповненням і розвитком інструкції Тимчасового уряду» . Активізувалися зусилля керувати продовольчою справою. 21 вересня затвердили інструкцію секретарству земельних справ . 2 жовтня прийнято пропозицію В. Винниченка утворити секретарство відбудування . Введено посаду товариша секретаря земельних справ «для порядкування продовольчою справою». Призначено голову «крайової біржі праці» .Невпинно зростала увага до проблем, передусім військових, які центр вважав власною прерогативою. 20 і 21 вересня С. Петлюра доповідав про «переговори з Ставкою у військовій справі» і про «Вільне козацтво», виступаючи як голова Військового комітету. Пропозицію брати постійну участь у засіданнях уряду він відхилив, «поки не станеться формального затвердження секретарства військових справ» . Напевно, тут відіграли свою роль і особисті мотиви, що випливали із взаємин з В. Винниченком.

5–10 вересня в Києві працював скликаний Генеральним секретаріатом «З’їзд представників народів і областей, які прагнуть до перебудови Російської держави», відомий як «З’їзд народів». Проведення з’їзду, на якому майже сто делегатів представляли понад 10 націй (переважно їхні соціалістичні організації), а також 9 різних козачих військ, означало послаблення позицій Тимчасового уряду в усій країні. Представники поляків і литовців висловилися за незалежність від Росії. Решта ж виступила за перебудову Росії на федеративних засадах. З’їзд засвідчив зростання авторитету України серед народів Росії .

24 вересня опубліковано заяву уряду про завершення першого періоду його діяльності: «Докінчуючи роботу над… внутрішньою організацією і приймаючи до рук владу над краєм, (він) оповіщає про це людність України і всі правительственні і громадські установи, яким належить звертатися до його...» .

У Декларації уряду від 29 вересня відображено нові реалії революційного процесу: відмова у підлеглості центру, піднято одну з найболючіших історичних проблем України – подолання насильницького розриву її етнічних земель. Ставилося завдання забезпечити Україні «майбутній національно-політичний стан яко рівноправного державного тіла в федеративній республіці Росії». Інша вимога передбачала представництво України на мирній конференції.

Декларація деталізувала напрями діяльності уряду. Передбачалося створити Економічний комітет, щоб «регулювати всю справу постачання та поділу харчів, сирих матеріалів та палива і разом регулювати всю промисловість і торгівлю». Висувалися конкретні вимоги розширення прерогатив існуючих секретарств та їх збільшення. Йшлося про секретарства продовольчих справ, шляхів, пошти й телеграфу, юстиції, військових справ . «Перший глибоко продуманий, розважний і справді державний виступ нашого міністерства», – так охарактеризувала Декларацію впливова газета «Нова рада» .

І все ж у перші місяці існування діяльність українських урядів мала насамперед програмно-пропагандистське спрямування.

Декларація демонструвала рішучість української влади продовжувати йти власним шляхом. 13 жовтня уряд затвердив «перероблений проект «Записки до Тимчасового уряду про стан справи й вимоги Секретаріату». Відзначаючи «з огляду на стратегічний стан і економічне значення краю» місце України в розвитку подій в усій Росії, записка звертала увагу на фактори, які мали б сприяти нормалізації обстановки. Серед них – «послідовно видержана система управління краєм і передусім повнота влади крайового управління – Генерального секретаріату» (виділення наше. – Авт.)». Український уряд заявляв: «Вчинки вищих органів Тимчасового правительства не тільки не сприяють організації власті в країні, але й просто спричиняються до дезорганізації її… не було ні одного випадку, щоби Тимчасовий уряд звернувся до Секретаріату». Висловлювалася надія, «що в будучині революційний уряд Росії не зможе не піти назустріч необхідним потребам краю». Уряд наполягав: прийшов час нових домовленостей, «в першу чергу йшлося про поповнення уряду секретарями справ продовольчих і військових», про діяльність Тимчасового уряду в Україні через Генеральний секретаріат .

Уряд поповнився Д. Одинцем – «товаришем секретаря міжнаціональних справ «по отділу справ великоруської національності». «При секретареві національних справ, – доповідав 17 жовтня О. Шульгін, – є три товариші: від поляків, євреїв і росіян. Отже, в той час, як поляки та євреї призначили своїх товаришів секретаря національних справ ще спочатку, росіяни стягалися з цим аж до сеї пори» . Заповнення останньої вакансії мало встановити контакти уряду з російським населенням.

Уряд інтенсивніше займається політичними проблемами, майбутнім устроєм України, доручає розробити законопроект «про заміну старого земства народними радами і управами» . Нагальна потреба в цьому викликалася загостренням ситуації в країні. Почастішали прояви анархії, що подекуди виливалися у грабежі, насильства, єврейські погроми. Розробка й здійснення практичних заходів у боротьбі з негативними явищами доручалися секретарству внутрішніх справ. Виявилися нездатність місцевих органів влади впоратися із проявами анархії з боку деморалізованих солдатів, прагнення ідентифікувати ці прояви з революційного боротьбою українського селянства за землю.Стара влада не бажала задовольняти вимоги селян – основної маси населення України. Погодити аграрні законопроекти в Петрограді не вдалося, – зазначив 24 жовтня на VII сесії Центральної Ради М. Грушевський. Тоді ж есери М. Шаповал і М. Ковалевський вимагали негайно врегулювати пекучу проблему. «Селянство вже втратило надію отримати землю «законним» шляхом і починає виробляти власні «законопроекти», впроваджуючи їх у життя, – говорив М. Шаповал… – Потрібно, щоб Центральна Рада сама затвердила й опублікувала земельні закони і скликала крайовий земельний к-т для остаточного розв’язання земельного питання». На пропозицію М. Ткаченка вирішено негайно розробити «законопроект про передачу землі у розпорядження земельних комітетів», прийнявши його на найближчій сесії «незалежно від розгляду його у формально створеному крайовому земельному комітеті». Цю постанову передано очолюваній В. Винниченком делегації Генерального секретаріату . Її виїзд до Петрограда і перебування в ньому характеризують заключний етап взаємин між обома урядами.

Київ не йшов на відкрите загострення взаємин з великодержавницьким центром. Обговорення питання про Українські Установчі збори, коли пролунали закиди на адресу російського централізму, дало привід Тимчасовому уряду розпочати конфронтацію. На підставі подання прокурора постановили викликати для пояснень В. Винниченка. Водночас прокурору київської судової палати доручили розпочати негайне слідство про порушення закону Генеральним секретаріатом. Ці плани приховувалися. 20 жовтня уряд повідомлено про заяву прокурора Київської судової палати, ніби «ним, всупереч газетним чуткам, не одержано від Тимчасового правительства ні особисто, ні по телеграфу абсолютно ніяких доручень в справі потягнення Генерального секретаріату або Центральної Ради до відповідальності чи до розпочатку слідства в цій справі» . Уряд вирішив: «22 жовтня виїхати до Петрограда Винниченкові, Стешенкові й Зарубіну для переговорів з Тимчасовим правительством в справі політичного становища на Україні» .

Приїхавши до столиці, В. Винниченко дізнався, що, попри запевнення, йшлося про жорстокі репресивні заходи щодо членів Генерального секретаріату. «Потім тільки вияснилося, що в Петроградській тюрмі вже було виготовлено камери для Генеральних секретарів». В. Вернадський, тоді товариш міністра народної освіти, 16 жовтня занотував про хід засідання Тимчасового уряду: «Зіткнення з Україною... Сьогодні вперше для мене з’ясувалася гострота українського питання… Уряд вирішує йти твердо». На другий день: «Заходи проти Української ради, очевидно, будуть проводитись неухильно» . Тимчасовий уряд вирішив перейти до загальної конфронтації з Україною.

Натомість виклик до Петрограда збігся із бажанням Генерального секретаріату ще раз полагодити справи з центром. Ось як описує наслідки цієї подорожі голова уряду: «...приїхали туди в той день, коли більшовики вже обстрілювали Зимовий палац і коли наші «законники» тікали від «беззаконного», але могучого вибуху робітничої революції. Ні конферувати (вести переговори. – Авт.), ні змагатись не було вже з ким, «грізна» влада розлетілась на всі боки, як купка злодійкуватих горобців. На тому й скінчилися відносини Українського уряду з «демократичним» Тимчасовим правительством» .

Перемога Жовтневого повстання в Петрограді кардинально змінила ситуацію. Вона загострила події у національних регіонах, зокрема в Україні. Політичний вихід з-під бодай позірного контролю центру назовні виглядає одномоментним. У випадку, коли обидві сторони воюють по один бік фронту, він проходить складніше. Розрив зв’язків, що утворюються віками, зачіпаючи широке коло соціальних, економічних, етнічних, культурних та інших проблем, відбувається непростим і тривалим шляхом.

Позиція лідерів українського руху обумовлювалася ставленням до подій у центрі. Одразу після перших звісток про повстання проти Тимчасового уряду, вночі 25 жовтня 1917 р., у Києві було утворено «Краєвий комітет для охорони революції». Поряд із С. Петлюрою, головою «Українського військового комітету», делегатами українських есерів, есдеків та есефів, російських есерів, Бунду та Поалей-Сіону до Комітету увійшли більшовики В. Затонський, І. Крейсберг і Г. Пятаков .Комітет виходив з того, що в умовах повстання в Петрограді «вороги революції та волі народньої можуть скористатися цією боротьбою, щоб повернути старий царський лад та вкинути народ у неволю». На Комітет покладалося завдання «всякими засобами разом з Генеральним секретаріатом (виділення наше. – Авт.) боротися з ворогами революції, зберігати спокій в краю та боронити... завоювання революції» . На практиці роль Генерального секретаріату у діяльності Комітету була номінальною, посилання на нього слугувало обґрунтуванню законності національної влади в Україні. Водночас в умовах надзвичайно швидкої зміни ситуації, за відсутності харизматичного глави уряду В. Винниченка на засіданні Генерального секретаріату 26 жовтня пролунали голоси за його – нібито органу Тимчасового уряду – відставку. Жодного рішення не було прийнято.

Контрреволюційний реванш серйозно загрожував Україні. Тут зосереджено значні збройні сили, що підтримували старий лад, серед них – половина козачих військ Росії. У ніч на 28 жовтня до Києва прибула козача дивізія, перекидалися інші контрреволюційні частини. Всього – 17 військових ешелонів . В цих умовах мало місце певне зближення між діячами українського руху та більшовиками. Д. Дорошенко пояснює: перемога контрреволюції «над більшовиками в Києві загрожувала й українцям… Українці й більшовики мали різні цілі і завдання, але ні ті, ні другі не могли при даній ситуації виступити самостійно…» .

Прихильники поваленого Тимчасового уряду заперечили утворення «Краєвого комітету». Проти нього негайно виступив штаб військової округи, міська дума створила свій «комітет охорони революції». Наступного дня подібне ставлення змінилося. 26 жовтня військові дійшли згоди «про необхідність повного контакту в роботі між штабом… та краєвим революційним комітетом на Україні», до якого делеговано двох представників командуючого військами КВО. Того ж таки дня Мала рада засудила Жовтневе повстання у Петрограді. У відповідь більшовики залишили «Краєвий комітет» . Існування цього органу не виправдало надій на пом’якшення суперечностей між політичними силами в Україні. Більше того, його дії внесли розлад у вже існуючу структуру української влади, передусім виконавчої. 26 жовтня секретар фінансів М. Туган-Барановський відзначив: «Комі- тет діє поза будь-яким зв’язком із Генеральним секретаріатом. Створюється двовладдя і важке становище, яке вкрай ускладнює роботу секретаріату. Нестерпне становище повинно бути ліквідоване».

28 жовтня «Краєвий комітет для охорони революції» перестав існувати. Мала рада за участі В. Винниченка, який повернувся з Петрограда, підтвердила саморозпуск Комітету. І. Маєвський заявив, що «краєвий комітет припинив свою роботу тому, що він був установою, яка не мала ґрунту. На Україні є свій парламент – Центральна Рада і свій уряд – Генеральний секретаріат, якому слід поручити всю справу охорони революції». М. Ковалевський запропонував, «щоби Генеральний секретаріат взяв владу на Україні». Було схвалено внесене узгоджувальною комісією рішення: «Загальне керівництво діями властей по охороні революції на всій Україні повинно бути зосереджено в руках Генерального секретаріату, що спирається на органи революційної демократії в краї» . Цього ж вимагав III Український військовий з’їзд. Органи законодавчої та виконавчої влади не наважилися здійснити вимоги революційних солдат. 11 листопада генеральний писар О. Лотоцький і секретар міжнаціональних справ О. Шульгін від імені Центральної Ради підписали угоду з представниками штабу КВО, яка фактично віддавала йому владу .

У той день, коли офіцерські загони перейшли в рішучий наступ на Київські ради робітничих і селянських депутатів, відкрилася VII сесія Центральної Ради, яка обговорила доповідь В. Винниченка. Вказавши, що уряд не мав «жодних органів і апарату», доповідач виклав організаційні завдання дійової виконавчої влади. Водночас голова уряду заявив: «Вся праця Генерального секретаріату розрахована лише на час до Українських Установчих зборів, після якого він перестане існувати, поступившись місцем справжньому парламентському урядові на Україні». Було схвалено концепцію дальшого розвитку виконавчої влади, зокрема розширення Генерального секретаріату.

30 жовтня Центральна Рада обговорила доповідь товариша секретаря земельних справ К. Мацієвича. Він закликав невідкладно вирішити земельне питання в інтересах більшості селян, передати поміщицькі й державні землі у розпорядження земельних комітетів, доводив, що це «не порушувало основ землеволодіння і не скасовувало право на землю». Українські есери цим не задовольнилися. На їх вимогу проект прийнято до відома і одночасно доручено Малій раді «після детального обміркування і доповнення провести його в життя через Генеральний секретаріат, ідучи неухильно до соціалізації».1 листопада В. Винниченко доповів про розширення уряду. Створено секретарства: продовольчих справ, торгу й промисловості, праці, судівництва, військових справ, шляхів, а також – пошт і телеграфів. Перші два віддавались есерам – М. Ковалевському та В. Голубовичу, дальші три – есдекам М. Поршу, М. Ткаченку та С. Петлюрі. Транспорт підлягав віданню безпартійного фахівця В. Єщенка, зв’язок – російського есера О. Зарубіна. Найбільш примітним ставало створення військового секретарства. Новий уряд не лише розширив функціональну сферу діяльності, але й прагнув охопити нею всі українські землі в Росії . Перетворення Генерального секретаріату на повноправний уряд викликалося потребою налагодити нормальне життя. В процес перебрання влади мало активно включитися населення. Великі надії покладалися на органи місцевого самоврядування, що почали стихійно функціонувати в різних селах і містах України. Вони, наполягав уряд, є «органами місцевої влади, коло котрої повинна об’єднатися… вся місцева демократія». Заява спростувала чутки про «сепаратизм» української влади. У своїх відозвах органи української влади уникали конфронтаційних закликів, створюючи враження єдності лівих і центристських сил, запевняли, що Генеральний секретаріат є «однорідним революційно-демократичним урядом України».

Неодмінна умова здійснення повноправної виконавчої влади – переборення автономного етапу державотворення. І в цій справі другому уряду В.Винниченка належить важлива роль – він став ініціатором III Уні- версалу Центральної Ради. «Генеральний секретаріат, – свідчить М. Грушевський, – визнав, що один тільки фундамент можна підвести під крайову владу, щоб вона стала справді фактичною владою, це – проголошення української народної республіки, яка буде повноправним організмом у могутньому союзі вільних народів Росії» .

Обнародуваний 27 жовтня 1917 р. III Універсал, урочисто заявивши про існування Української Народної Республіки, відкрив новий етап державотворення, масштабних і якісних змін у діяльності виконавчої влади. Це не була ще влада самостійної держави. Уряд України мав співдіяти з центром у розв’язанні основних проблем, від яких залежала доля України і всієї Росії, – передусім війни й миру та продовольчої справи. Остання «є корінь державної сили в сей тяжкий і відповідальний момент. Українська Народна Республіка повинна напружити всі свої сили і рятувати як себе, так і фронт і ті частини Російської Республіки, які потребують нашої допомоги». В Універсалі ставилися й інші завдання, що мали розв’язуватися спільними зусиллями, серед них – належного упорядкування виробництва, рівномірного «розподілення продуктів споживання і кращої організації праці». Малося на увазі негайно «разом з представництвом від робітництва встановити державну контролю над продукцією на Україні, пильнуючи інтересів як України, так і цілої Росії».

Уряд повинен був забезпечити «всі свободи, здобуті всеросійською революцією: свободу слова, друку, віри, зібраннів, союзів, страйків, недоторканності особи і мешкання, право і можливість уживання місцевих мов у зносинах з усіма установами». Скасовувалася смертна кара. Судову справу мали привести «до згоди з правними поняттями народу», забезпечити розвиток місцевого самоврядування, демократизації й системи управління. Ці завдання було розписано кожному Секретаріату .III Універсал викликав неоднозначну реакцію, навіть урядову кризу. Про відставку оголосили секретарі земельних справ М. Савченко-Більський, пошт і телеграфів О. Зарубін, генеральний писар О. Лотоцький. Невдоволення проголошенням УНР керувало хіба що діями російського есера О. Зарубіна. Інші непокоїлися скасуванням приватної власності на землю. Генеральний секретаріат міг поминути демонстрацію своїх членів. Складніше виглядала справа з протестом представників київських банків, всеросійської спілки власників цукроварень, польської земельної ради, інших організацій землевласників. На спільній нараді з ними, яку проводили В. Винниченко, М. Порш і В. Голубович, їх співрозмовники заявили, що «висока сільськогосподарська культура України з переходом усієї землі до рук рядового селянства, позбавленого поки що необхідної освіти й капіталу, буде знищена». Вони попередили про небажання банківських кіл далі фінансувати цукрову промисловість. Запевнення, що питання про земельну власність остаточно вирішуватимуть Українські Установчі збори, обіцянки відрядити військові частини для охорони заводів і «культурних господарств» трохи пом’якшили ситуацію. Було вирішено створити спільну комісію для пошуку засобів «найменш болючого» розв’язання земельного питання. Ще через день, 24(11) листопада, опубліковано роз’яснення уряду, в якому положення Універсалу виглядали значно поміркованіше. До того ж секретарство земельних справ у відозві «До населення України» застерігало від невідкладного поділу земельних володінь, зазначаючи, що нетрудовими вважатимуться лише ті господарства, які мають понад 50 десятин . Не задовольняючи широкі маси українського селянства, згадані «роз’яснення» не здобули Генеральному секретаріату підтримки російських і польських буржуазних партій. Перші все активніше заперечували саме існування УНР.

Генеральний секретаріат продовжив нелегку справу організації виконавчої влади, підпорядковуючи установи, що раніше підлягали Тимчасовому уряду. Спочатку поволі, а потім дедалі зростаючими темпами склад апарату Секретарств розширювався за рахунок фахівців, що працювали раніше у російських урядових відомствах.

Упорядковувалася й робота уряду. З сьогоднішніх позицій – інколи доволі курйозними заходами. 2 листопада ухвалено «накладати штраф за зпізнення на засідання Секретаріату більш ніж на 15 хв. по 50 коп. за кожну хвилину». З часом заходи по налагодженню діяльності виконавчої влади ставали більш суттєвими. 8 листопада обговорювалася пропозиція В. Винниченка «про поділ Секретаріату на секції для більш продуктивної праці Секретаріату». Передбачалося: «Питання більшої ваги розглядати у повному складі Секретаріату, для перегляду ж менш важливих справ поділити Секретаріат на 3 секції. Секції подають Секретаріату прийняті постанови лише на затвердження» . Діяльність Генерального секретаріату ставала краще відомою місцевим органам завдяки початку виходу тижневика «Вістник Генерального секретаріату», де публікувалися закони, постанови, накази, розпорядження й обіжники органів законодавчої та виконавчої влади, окремих українських відомств.

Розрахунки на співробітництво з силами «російської демократії» у справах миру виявилися марними. Впродовж усієї Першої світової війни Україна була театром фронтових дій. Провал липневого (1917 р.) наступу спричинився до різкого зростання антивоєнних настроїв в Україні. Поразка Тимчасового уряду послабила тиск російського мілітаризму на українську владу. Перехід до міжнародної діяльності підніс вагу української влади. Енергійні дії Радянського уряду, спрямовані на укладення миру, справляли зростаючий вплив на населення України. В цих умовах постало питання про її вихід з війни.

Його обговорено на Малій раді 21 листопада, де з’ясовано дві позиції. Доповідач соціал-демократ Є. Неронович зв’язував укладення миру з просуванням до незалежності: «Коли Україна візьме в свої руки справу миру, то цим ми візьмемо на себе прерогативи незалежної держави, але так і мусить бути». Представники неукраїнських партій, звинувачуючи уряд в «українському сепаратизмі», твердили, що власті можуть «брати участь в (укладенні) перемир’я», але «не мають права передрішувати терміни й умови миру, який матиме укласти... центральна влада».

З детальним роз’ясненням позиції уряду виступив В. Винниченко, підсумовуючи: «Ми повинні вести переговори про мир від імені УНР і вислати своїх представників на Румунський та Південно-Західний фронти для переговорів про перемир’я. Разом з тим необхідно сповістити про це союзників – французів і англійців». Більшість підтримала спільну резолюцію есдеків та есерів, витриману в дусі виступу В. Винниченка. Вона проголошувала: «Центральна Рада приступає також до активного переведення справи миру... виповняє віддавна висловлену волю українського народу… в чому досі ставало на перешкоді Тимчасове правительство» .Перед цим М. Грушевський зачитав телеграму командуючого Румунським фронтом генерала Д. Щербачова, який запрошував представників України для участі в укладенні перемир’я . До тиску знизу та необхідності виконувати взяті на себе раніше зобов’язання додався поштовх з боку командування фронту, неспроможного продовжувати війну. Укладення миру ставало неодмінною умовою дальшого існування Центральної Ради та її Генерального секретаріату. 22 листопада він призначив делегатів для укладення перемир’я на Румунському та Південно-Західному фронтах. 23 листопада їх об’єднано в «Український фронт» . Інструкції передбачали, що замирення на ньому має стати кроком на шляху до загального демократичного, а не сепаратного миру .

Продовжувалися контакти й з Петроградом. На запитання, чи в Брест-Литовському (нині м. Брест, Білорусія) вестимуть переговори про мир або лише про перемир’я, М. Криленко заявив, що «делегація уповноважена виробити умови тривалого перемир’я», і запросив Генеральний секретаріат включити до неї свого представника. Пізніше В. Винниченко заявив, що делегатів надіслано до Бреста «для контролю і перевірки дій більшовиків» .

9 грудня Мала рада обговорила текст ноти до всіх воюючих і нейтральних країн про «загальне перемир’я». Його засади полягали у забезпеченні «навіть найменшому народові в кожній державі повну волю нічим не обмеженого самовизначення» та гарантії її здійснення, а також миру без анексій та контрибуцій. У незмірно складній обстановці кінця 1917 р. найважливішим був пункт 7 ноти: «Українська Народна Республіка, маючи тепер на своїй землі Український фронт і виступаючи самостійно в справах міжнародних, в особі свого правительства, яке повинно пильнувати інтереси народу українського, повинна взяти участь на рівні з іншими державами у всіх мирових переговорах, конференціях (нарадах) та конгресах (з’їздах)» . Однак надсилати українську делегацію до Бреста, де того ж 9 грудня розпочалися переговори про укладення миру, не квапилися.

Виступаючи 12 грудня на відкритті VIII сесії Центральної Ради, О. Шульгін обстоював необхідність негайного миру. «Дальше ведення війни, – заявив він, – загрожує руїною як Україні, так і всій Росії». Захисники федералізму, виступали за надсилку до Бреста спостерігачів. Ті ж, хто поступово виходив за ці межі, наполягали на необхідності існування повноправної делегації, уповноваженої вести переговори від імені УНР. В. Винниченко дав зрозуміти, що існує обставина, котра пояснює нерішучість української сторони. Повідомивши про активізацію дипломатичної діяльності уряду – перетворення секретарства міжнаціональних у секретарство міжнародних справ, він заявив, що Франція, Англія, Сполучені Штати, Бельгія, Румунія «дуже цікавляться організацією української республіки» .

Д. Дорошенко вважав, що В. Винниченко зробив заяву «цілком слушно». Адже «справа власне йшла про вибір, бо, на думку правительств Антанти, сепаратний мир означав зраду, акт ворожий, супроти неї» . З кінця листопада 1917 р. Київ стає важливою резиденцією антантівських військово-політичних місій. Їх головною метою було збереження Східного фронту. Вони активізувалися саме тоді, коли делегація УНР відряджалася до Бреста. 21 грудня 1917 р., у день, коли вона нарешті відбула з Києва, бригадний генерал Ж. Табуї повідомив О. Шульгiна, що французький уряд призначив його «Комісаром при уряді Української республіки». Англійський – надав цей статус своєму Генеральному консулу в Одесі Дж. П. Багге . Далі союзники Росії не пішли. Їх дії аж ніяк не означали визнання УНР де-юре. Відомий історик з діаспори Дж. Решетар пояснював: подібні тлумачення «ігнорують той факт, що в дипломатичній практиці надсилання спеціальних представників до щойно створених держав не обов’язково означає навіть визнання де-факто. Емісар, про якого йдеться, повинен звернутися з листом до глави нової держави або її міністра закордонних справ з метою встановлення контакту та ведення усних переговорів. Така нота не є вірчою грамотою і не має підпису спеціального представника. Ані Табуї, ані Багге не мали подібних вірчих грамот, оскільки як Англія, так і Франція внаслідок своєї довоєнної політики зближення з Росією напередодні Першої світової війни знаходили неможливим у революційний період погодитись на розчленування російської держави» . Таку позицію обумовили й важливі геополітичні міркування. Невизнання УНР в один з найвідповідальніших моментів сві- тової війни, коли Антанта йшла, здавалось, на все, щоб зберегти Східний фронт, продемонструвало глибину несприйняття нею української державності. Це не сприяло закріпленню УНР в таборі Антанти. Її зусилля могли лише відтягнути початок переговорів Києва в Бресті.Керівники УНР виходили з того, що армії союзників, відрізані багатотисячними відстанями та фронтами, не можуть надати їй ефективну збройну допомогу. Натомість німецько-австрійські війська закріпилися на українських землях або у безпосередній близькості від них. Це й обумовило вибір УНР. Його охоче підтримали блоковані й зголоднілі Центральні держави.

У Бресті виявлено обопільне бажання сторін швидко укласти мирний договір. Та міжнародна угода можлива між самостійними державами, а УНР ще вважалася частиною Росії. Потребу змінити її дотеперішній правовий статус мали роз’яснити члени української делегації, які терміново виїхали з Бреста до Києва. Рекомендації педантичних представників Берліна довели до керівництва Центральної Ради. Проголошення незалежності УНР було прискорено. Перед Центральними державами відкривалися перспективи дальшого просування на Україну. В Берліні не тільки інспірували, а й склали текст звернення з проханням ввести німецько-австрійські війська на Україну. Підписати його запропонували членам української делегації в Бресті.

Інша найважливіша сфера діяльності уряду – створення збройних сил УНР. Це завдання, на перший погляд, мало здійснитися без особливих труднощів, зважаючи на кількість солдатів-українців у російській армії та швидкі темпи українізації. Восени 1917 р. російське Головнокомандування припинило чинити перешкоди створенню збройних сил УНР. Відновленому секретарству у військових справах не бракувало енергії. Звернення, адресовані солдатам-українцям, з’являлися майже щодня. Велися діяльні переговори з штабами й командуваннями з’єднань, розташованих в Україні та поблизу неї. Та реальних наслідків від цих та інших заходів було небагато. «Не вважаючи на пишні фрази про «мільйони багнетів», на розсилання наказів арміям та цілим фронтам, – констатує Д. Дорошенко, – вища військова влада на Україні при кінці 1917 р. фактично не мала в своєму розпорядженні ніякої реальної сили, крім добровольців» . Історик має на увазі сердюцькі полки, що проіснували недовгий час, українізований корпус П. Скоропадського, окремі загони «вільного козацтва», а також «галицько-буковинський курінь». Причини такого явища полягали головне не у поглядах М. Грушевського чи В. Винниченка, не так у відсутності фахової кваліфікації С. Петлюри, як у загальному небажанні воювати. Дії влади мало впливали на хід подій. М. Грушевський рішуче заперечував закиди у бездіяльності. Солдати-українці, або «українське військо», як називав їх лідер українського руху, «радо відізвалося на революційні кличі, котрі зводили його з фронту, віддаляли необхідність воювати і битись, але дуже слабо реагувало до покликів до бою з ким би то не було. Було втомлене військо і нездатне битися далі під яким-будь прапором і гаслом…». Спростовуючи закиди, він стверджує, що українські власті «були дуже сею справою заінтересовані і прегарно розуміли, що формування української армії на Україні само собою рішило б усі питання української автономії, українських свобід... тільки на се не було ніякої можливості» .

Солдати, які у складі українізованих частин поверталися на батьківщину, прямували до рідних домівок, щоб одержати землю й зайнятися мирною працею. За В. Винниченком, військові з’єднання «танули як сніг» весною. За іншим його визначенням, війна між Радянською владою та Центральною Радою – це «війна впливом». Уточнимо – переважно «війна впливом» . До подібного ж висновку схилялися й іноземні спостерігачі, скажімо, посол США Дж. Френсис .Фатальною для українського уряду стала його неспроможність задовольнити вимоги селян. Болюче для більшості українського населення – селян – питання так і залишилося нерозв’язаним. Величезна прірва між тими, хто володів величезними земельними угіддями, і тими, хто домагався землі як основного засобу існування, збільшувалася. Уряду не вдалося досягти помітного прогресу у врегулюванні проблем, пов’язаних з фінансами, – налагодити нервову систему економічного й соціального життя. Одразу ж після зміни влади в Петрограді звідти в окремих випадках надходили разові асигнування, здебільшого на заробітню платню робітникам заводів. Але це був лише струмочок у порівнянні зі справжнім океаном тодішніх потреб. З початком воєнних дій між Раднаркомом та Центральною Радою він скеровувався тільки на територію, контрольовану українським радянським урядом. Приступивши у другій половині грудня 1917 р. до складання бюджету на 1918 р., секретарство фінансів опинилося перед відсутністю механізмів і джерел його виконання. Почали із закону, який оголошував власністю держави всі податки, що мали сплачуватися на території України і зосереджуватися у створеній Головній скарбниці держави . Але вони не могли покрити потрібних коштів. До того ж податки мало хто сплачував. Передбачалося наповнювати Головну скарбницю продуктами від державної цукрової монополії. Стрижнем фінансової системи ставав перетворений з контори державного банку Росії в Києві «Український державний банк». Відділи інших державних російських банків ліквідовано. Прагнучи вгамувати дефі- цит грошових знаків, уряд пішов на примусове вилучення готівки з кас торговельних, видовищних та інших установ. Вона перераховувалася на рахунки в ощадних касах. Промислові та комерційні заклади Києва мали до 1 січня 1918 р. внести на ці рахунки усі грошові нагромадження за винятком потрібних на заробітну платню. По Україні на це давалося ще два тижні. 23 грудня 1917 р. було здійснено принциповий крок – ухвалено закон про випуск державних кредитних бі- летів УНР . Запровадження національної валюти закладало серйозні підстави українського державотворення.

Влада працювала в обстановці зростаючих ускладнень, що насувалися ззовні й вибухали зсередини. Уряд серйозно потерпав від затятого опору російської бюрократії, «петроградського, – за виразом В. Винниченка, – сміття» 79 – тих, хто у всезростаючій більшості перебирався сюди. Попри це, відбувалося створення системи національного судочинства. 15 грудня 1917 р. сформовано Генеральний суд УНР. Передбачалося існування Апеляційних судів. На початку 1918 р. ліквідовано київську, харківську та новочеркаську судові палати . Втім, спрямування системи судочинства не змінилося.

Незважаючи на широкий громадський рух за створення системи національної освіти, дії секретарства освіти одразу ж наштовхнулися на протидію Тимчасового уряду. Його поступки в галузі народної освіти зволікались або обмежувалися частковостями. Внесений у перші дні липня законопроект «Про задоволення культурних потреб України» схвалено через місяць. Передбачено заснування двох державних гімназій, кафедр української мови, літератури, історії й права. Мізерні кошти (20 000 рублів) виділялися на видання українських підручників і підтримку Українського наукового товариства в Києві (5 000 рублів). Одночасно підтримано рі- шення Харківського університету про відкриття кафедр української історії та філології . У жовтні 1917 р. уряд ввів у систему загальної державної освіти вивчення української мови та українознавства (літератури, географії та історії України) . В останні дні 1917 р. ліквідовано попередню систему шкільних округів, створено умови для керівництва освітою . Та розвиток подій не залишив можливості більш-менш нормального функціонування влади. Не вдалося навіть приступити до реалізації досить розгорнутого плану українізації вищої школи. Щоправда, він був вироблений пізніше, весною 1918 р., коли в Києві порядкували німці.

Секретарства, що займалися народним господарством, змушені були діяти навпомацки, на ходу знайомлячись зі станом української промисловості, транспорту й зв’язку. Йшлося про подолання економічної руїни. Небачені труднощі, які постали в умовах зростаючих розходжень всередині національного табору, навіть не молодості, а справжньої юні партійної структури в Україні, болючого браку адміністративного досвіду, врешті розколу українського суспільства на два непримиренних угруповання, який швидко переростав у громадянську війну, не судилося подолати.

Це спричинилося до другої урядової кризи. В. Винниченко вбачав головну її причину в «неуспіхах» політики, а не в «особах», котрі здійснювали її, пояснюючи це на прикладі усунення С. Петлюри з посади секретаря військових справ. Голова уряду, який аж ніяк не був його симпатиком, вважає:«Не в особах була річ. Коли б ожив Олександр Македонський чи Наполеон і захотів помогти Центральній Раді та Генеральному секретаріатові, то й то не помогло би. Єдина поміч, єдиний рятунок був не йти всупереч з настроями мас, згодитись на їх бажання зміни влади й її соціальної політики, тим зберегти цю владу в національно-українських руках і не внести в маси конфлікту між національною й соціальною ідеєю».

Заради збереження української влади В. Винниченко був готовий поступитись особами. І не чужими, а власною. Він запропонував своїм найближчим соратникам «арештувати голову Секретаріату й ще деяких членів, узяти владу в свої руки й оголосити владу рад, перевибори Центральної Ради й негайно вступити в мирові переговори з Радою народних комісарів». Голова уряду розкрив ідею свого – ніде правди діти – романтичного плану: «Влада лишилась би в національних руках, за нею зразу встали б усі індиферентні в боротьбі з більшовиками національні українські військові частини, й припинилась би війна з Росією». Він вважав, що коли б цей план здійснився, «історія революції на Україні пішла би зовсім іншими шляхами, не такими трудними, болючими й часом ганебними та й надзвичайно шкідливими для самої національної справи, не кажучи вже про політично-соціальну» . З В. Винниченком не погодилися.

Сьогодні його поривання й плани декому, навіть багатьом, здаються дивними, архаїчними тощо. Але ж вони об’єктивно відтворюють тодішні умови. Об’єктивно тому, що належать голові уряду, який у більшості випадків визначає обличчя й напрями його діяльності. В даному випадку йдеться про перший (точніше, другий) український уряд, який повсякденно відчував на собі могутній вплив інтелекту, менше – політичних, ще менше – моральних поглядів непересічної постаті В. Винниченка. Наразі є зрозумілим його твердий намір піти у відставку. Порядкувати в уряді, спираючись на більшість у Центральній Раді, бажали есери.

Їх мрії здійснилися після прийняття IV Універсалу. З проголошенням самостійності України Генеральний секретаріат перетворено на «Раду Народних Міністрів» . Авторитет В. Винниченка був настільки високий, а додамо – звичаї (попри катастрофічне становище української влади) шляхетними, що зручна у зв’язку із перетворенням уряду на РНМ зміна його голови відбулася не одразу. В. Винниченко на короткий час залишився на своїй посаді.

24 січня 1918 р. схвалено підготовлений урядом «Закон про національно-персональну автономію». Він мав забезпечити підтримку УНР з боку представників націй і народностей, які проживали в Україні. Закон наділяв правом на автономію великоруську, єврейську та польську нації. Інші ж – білоруська, чеська, молдавська, німецька, татарська, грецька – отримували його після того, як до Генерального суду надійде подання від 10 тисяч представників окремої нації. Одержавши таке право, відповідні громадяни УНР утворювали Національний союз. Права й компетенція Союзу визначалися Установчими зборами представників кожної нації. Закон уповноважував Союз пильнувати її інтереси перед державними й громадськими організаціями УНР та передбачав виділення йому певних коштів . УНР виявилася єдиною новопосталою державою, що запровадила національно-персональну автономію. Її введення одразу ж наштовхнулося на низку перешкод. Фактично не діяло підсекретарство у великоруських справах, очолюване Д. Одинцем. Над країною нависла примара єврейських погромів, що швидко ставала дійсністю.

Невпинно загострювалася урядова криза. 30 січня кабінет В. Винниченка перестав існувати. Керівництво урядом перейшло до українських есерів. Головою Ради міністрів і міністром закордонних справ став В. Голубович. Есери отримали п’ять міністерських портфелів, ще три – співчуваючі їм; два дісталися есдекам . У Києві уряд, змушений перебратися до Житомира, пробув лише кілька днів.

Після повернення до Києва Раду народних міністрів було реорганізовано. В. Голубович залишився лише на посаді її голови. Міністром закордонних справ став М. Любинський. Другою за кількістю партією, представленою в уряді, стали соціалісти-федералісти, обійнявши чотири посади. Три місця в кабінеті отримали соціал-демократи, одне – соціаліст-самостійник. Очолюваний В. Голубовичем уряд впливав на ситуацію менше, ніж попередні. І справа тут не так у несумісності постаті В. Винниченка і нового прем’єра. Останній не тільки не користувався авторитетом і популярністю свого попередника, не кажучи вже про почуття відповідальності, а й виявився людиною безбарвною і слабкодухою. Це було продемонстровано пізніше – в червні 1918 р., під час німецького військового суду над організаторами викрадення київського банкіра А. Доброго, серед яких опинився і колишній прем’єр-міністр В. Голубович. Головним, що обумовило діяльність уряду В. Голубовича, стала німецька окупація України. Військове командування загарбників безроздільно володарювало на її території.Підписавши заготовлене й віддруковане в Берліні «звернення до німецького народу» з проханням ввести війська Центральних держав, представники української влади винесли собі смертний вирок. Відстрочка його виконання була потрібна окупантам для того, щоб остаточно переконатися – прагнення українського народу до соціального й національного відродження незламне, боротися з ним можна лише зброєю. Неспроможність українських властей, які «співіснували» з окупантами, реально допомогти останнім, їх постійне маневрування з метою збереження бодай залишків впливу серед селянства – все це не збігалося з розрахунками Берліна й Відня, які сподівались негайного припливу українського продовольства й сировини. Неминуче зіткнення есерівського курсу на «соціалізацію землі» з потребами окупаційної політики було закладено прийняттям земельного закону на другий день прем’єрства В. Голубовича.

Оголошена 24 квітня 1918 р. декларація Ради народних міністрів підтвердила наміри вирішити земельну справу «на основі Універсалів і законів, виданих... Центральною Радою». Нова заява була навіяна щойно підписаною економічною угодою з Центральними державами. Вони мали вивезти з України 60 мільйонів пудів зерна, величезну кількість продовольства й сировини. Не обізнані з правилами міжнародної гри, керівники тодішнього уряду розцінили підписання угоди як зміцнення позицій у взаєминах із окупантами . Звертаючись до селян України, вони намагалися посилити власні позиції всередині країни. Декларація розвивала демарш проти сумнозвісного наказу фельдмаршала Х. Айхгорна від 6 квітня 1918 р. щодо весняного засіву полів. Окупанти були ладні на все, щоб отримати хліб будь-якими засобами. Німецький командуючий оголосив: до остаточного вирішення земельного питання ті, хто володіє землею (як селяни, так і поміщики), вважатимуться власниками врожаю з полів, які вони засіють весною. При цьому селяни не мали перешкоджати поміщикам засівати землі, що колись належали останнім, а також володіти землями, які не змогли засіяти. Протести уряду проти брутального втручання у внутрішні справи України німці проігнорували.

Максимально використавши Центральну Раду та її уряд, вони активізували пошуки більш надійного партнера. 23–24 квітня, у дні, коли укладалася економічна угода та оголошувалася декларація Ради народних міністрів в Києві, відбулася нарада вищих військових і дипломатичних чинів Центральних держав в Україні. Було визначено подальші дії. «Співробітництво з нинішнім урядом, зважаючи на його тенденції, неможливе, – зазначено у схваленому рішенні. – Створення генерал-губернаторства поки що визнати за недоцільне» . Не вводячи відкрите власне правління, окупанти форсували заздалегідь заплановану зміну влади в Україні.

Література

Українська Центральна Рада: У 2-х т. – К., 1996.

Винниченко В. Відродження нації: У 3-х т. – К., 1990.

Михайловский Г. Н. Записки. Из истории российского внешнеполитического ведомства. 1914–1920. – М., 1993.

Дорошенко Д. Історія України. 1917– 1923 рр. – Ужгород, 1932.

1917 год на Киевщине. Хроника событий. – К., 1928.

Вернадский В. В. Дневники. 1917– 1921. – К., 1994. – С. 22.

Reshetar John S. The Ukrainian Revolution. 1917–1920. – Princeton, 1952.

Papers Relating the Foreign Relations of the United States. 1918. Russia. – Washington, 1931. – V. 1. – P. 339; V. 2.

Документы о разгроме германских оккупантов на Украине в 1918 году. – М., 1942.