Інформаційно-аналітична сфера державно-управлінської діяльності на місцевому рівні: структура та функції

Ускладнення, спеціалізація та диференціація соціальних відносин у сучасному світі супроводжується збільшенням потоків управлінської інформації, обробка та аналіз якої потребують дедалі більше часу та людських ресурсів. Цей факт привертає увагу дослідників, які вивчають проблеми розробки та вдосконалення інформаційно-комунікативних технологій, підвищення їх економічності, ефективності. Особливо актуальною дана проблематика є в умовах становлення інформаційного суспільства, оскільки набуває значення одного з основних напрямів подальшого розвитку соціуму.

У державному управлінні постановка даної проблеми стає необхідною завдяки безпосередньому зв’язку розвитку подібних технологій з важливою функцією державного управління - інформаційно-аналітичним забезпеченням підтримки життєдіяльності соціальної системи. Для України дана проблема набуває особливої ваги з огляду залучення нашої держави до світових глобалізаційних процесів, у тому числі до формування єдиного інформаційного простору.

Аналіз останніх досліджень із зазначеної теми свідчить про інтерес науковців до теоретичних та прикладних аспектів окресленої проблеми - інформаційно-аналітичне забезпечення процесу формування управлінських рішень (В.Бакуменко [1; 3], А.Дєгтяр [4; 11], О.Амосов [11]), методологія та технологія політичної аналітики (Г.Почепцов [15], В.Ребкало, О.Валевський, Ю.Кальниш [16]), аналіз державної політики (В.Романов [17], В.Тертичка [21]), упровадження в державному управлінні нових методів аналітичної роботи (І.Ібрагімова [7]) тощо.

На сучасному етапі політичних перетворень в Україні невирішеними залишаються питання інформаційно-аналітичної діяльності органів державного управління на місцевому рівні, де найбільше виявляються проблеми відносин держави та суспільства, а також державного управління та місцевого самоврядування. Вимагають осмислення теоретичні засади організації цієї діяльності та вироблення на основі теоретичних розробок практичних рекомендацій, що дають змогу удосконалити інформаційно-аналітичне забезпечення місцевих органів державного управління та органів місцевого самоврядування.

Для того щоб визначити шляхи удосконалення функціонування системи державного управління, слід розглядати структурні компоненти системи державного управління як цілісне соціальне утворення. Ці структурні компоненти являють собою організації - окремі соціальні системи, і водночас є підсистемами єдиного цілого - системи державного управління, що підтверджується дослідженнями В.Бакуменка [1], Н.Нижник, О.Мосова [13], Т.Сааті, К.Кернса [18], Г.Щокіна [22].

Виходячи з цього, справедливим можна вважати твердження У.Р.Ешбі про те, що цілісна множина взаємопов’язаних елементів системи протиставляється середовищу [23, с. 27]. Саме у взаємодії з середовищем система виявляє всі свої властивості та будує поведінку. Відповідно до цього головною метою системи є отримання “відповіді-реакції” на власну модель поведінки у вигляді нової інформації, що допоможе їй краще пристосуватися до умов, які постійно змінюються. У сучасному світі така інформація має “людський” вимір, оскільки орієнтована на людей та на характер взаємодії між ними. Таким чином, середовище формує “простір можливостей” для системи, який включає структурні зміни, характер зв’язків між елементами, обмеження розмаїття взаємообумовлених подій, створює умови для вироблення адаптаційного механізму.

Успішність передбачення та прогнозування в управлінській діяльності обумовлюються такими критеріями зв’язку системи із середовищем: критерії призначення (сумісність призначення системи і середовища), будови (взаємодія компонент усередині системи та із середовищем), оцінювання сумісності прийнятих рішень із середовищем та можливих наслідків [18, с. 73-74]. Принципи взаємодії соціальних систем водночас є й обмеженнями діяльності цих систем. Відповідно до встановлених критеріїв можна виділити внутрішньосистемні обмеження та обмеження, що виникають у середовищі системи державного управління.

Внутрішніми обмеженнями управлінської системи є такі: сприйняття середовища або участь у спільній інтерпретації ситуації, що може посилити або завадити здатності розпізнати потреби, цілі та засоби їх досягнення; структурованість проблем або потреб суспільства; міжособистісний конфлікт управлінців та політиків, громадян щодо винесення проблеми на порядок денний; встановлення нечітких цілей через намагання одночасного вдоволення множинних і конфліктних цілей; інерційність управлінського процесу, що пов’язується з втратою гнучкості, чутливості реагування управлінської системи на зміни середовища.

Постійні зміни, їх взаємозалежність та “збурення” середовища, тенденції його розвитку вимагають від системи динамічного планування з метою проведення постійної самоперевірки оптимальності системи. Іншим обмеженням середовища є зворотний зв’язок із запізненням, що зазвичай пов’язується з неправильною інтерпретацією ситуації, інформації про неї.Особливо важливими і складними для системи державного управління є подолання зовнішніх обмежень. Внутрішні обмеження більшою мірою пов’язані із циркуляцією системної інформації, яка збільшується з кожним колом, рівнем, диференціацією і т.ін. Завдяки цьому обмеження середовища відходять на другий план та стають наочними лише тоді, коли досягають критичної точки незворотності процесів. Це ускладнює процес прийняття своєчасних управлінських рішень, обертається збільшенням витрат і незворотними значними негативними наслідками, які подолати на місцевому рівні стає тим важче, чим масштабніше виглядає проблема на державному рівні.

Раціональна поведінка, яка передбачає “максималізацію … конкретної цільової функції за умови існуючих обмежень” [19, с. 109], є прогнозованою і передбачуваною в стабільному середовищі. Прагнення системи набути стабільності характеризується зменшенням та ліквідацією відхилень за допомогою самоуправління [6, с. 234-245]. У стабільній системі розвиток незалежно від початкового стану системи спрямовується на досягнення рівноваги. На цьому ґрунтується стабільність системи, так званий стан динамічної рівноваги в процесі розвитку. У системі державного управління процеси саморегулювання розвиваються двома шляхами - через підвищення опору відхиленням (інноваціям) або через високу швидкість їх компенсації функціями зворотного зв’язку та контролю. Відносна стабільність підтримується регульованими змінами систем і встановленими процедурами взаємодії із середовищем.

В умовах регулярної взаємодії з’являється ризик випадковості змін, зумовлений фактором середовища. Типовість реакцій середовища протягом певного часу зумовлює інерційність або звикання системи до певного набору функцій, що мають виконуватися. Причиною вірогідності таких змін є велика кількість зовнішніх впливів на систему, що нею не беруться до уваги. Вони залишаються непомітними доти, доки не досягнуть певної критичної точки, коли складуться у цілісну картину невдоволеності. Зміна тенденції розвитку соціальної системи на іншу свідчить про зміну ситуації і необхідність відповідної зміни способу реагування. Відтак елемент моніторингу та відстеження моменту зміни ситуації слід пов’язувати з готовністю системи до впровадження та до змін.

Водночас взаємодія системи із середовищем передбачає наявність самоорганізаційних характеристик, адаптивного механізму, завдяки чому середовище набуває системних ознак через визнання чинників його впливів елементами інших систем. Взаємозв’язки між елементами регламентують взаємини, надають упорядкованості існуванню системи в середовищі шляхом встановленого характеру взаємозв’язків. Отже, основними функціями аналітичної сфери є такі: сприяння побудові системних моделей поведінки; створення простору для внутрішніх та зовнішніх впливів; регламентація характеру, типів взаємодії систем (підсистем) через встановлені правила, принципи державного управління; підтримка динамічної рівноваги (постійний розвиток) соціальної системи через зворотний зв’язок із середовищем та регульованими змінами; запобігання випадковості змін, зумовлених фактором середовища, що ігноруються системою; постійне оцінювання впливів інших систем, їх поведінки й ситуації в цілому.

Таким чином, аналітичній функції відводиться ключове значення у збереженні стабільності в державно-управлінській системі та в гармонізації взаємин із її середовищем. Відтак сутність інформаційно-аналітичної діяльності у системі державного управління, визначена у загальних рисах, на нашу думку, полягає у тому, щоб гармонізувати інформаційні потоки державно-управлінської системи та її середовища, забезпечивши вироблення на основі цієї інформації адекватних ситуації рішень. Ця діяльність є певною “прикордонною” діяльністю на межі системи та її середовища, що відповідно визначає її структуру.

Інформаційно-аналітичну сферу можна визначити як сукупність суб’єктів та зв’язків між ними, що безпосередньо належать до даної системи та/або перебувають поза нею й спрямовані на визначення, оцінювання і прогнозування внутрішньосистемних впливів та впливів середовища у визначений період часу історичного розвитку, сучасного стану та перспектив системи.

У просторовому вимірі аналітична робота місцевих органів державного управління може бути спрямована на:

- внутрішнє середовище (робота з інформацією, виробленою даним та суміжними підрозділами, певним органом державного управління загалом, підпорядкованими організаціями, спрямована на з’ясування “внутрішнього”, “апаратного” бачення конкретної суспільної проблеми);- зовнішнє середовище (робота з інформацією, виробленою керівними структурами державного управління, іншими органами державного управління, органами місцевого самоврядування, джерелами приватного та суспільного секторів, зарубіжними джерелами, спрямована на визначення “зовнішнього”, переважно “невладного” бачення конкретної суспільної проблеми та балансу сил щодо підтримки чи відторгнення потенційного рішення органу державного управління щодо даної проблеми).

У часовому вимірі можна вирізняти такі рівні інформаційно-аналітичної роботи:

- ретроспективний (спрямований на збирання та аналіз інформації, виробленої різними джерелами у минулому з метою визначення існуючих тенденцій (традицій) щодо розв’язання певних суспільних проблем);

- оперативний (спрямований на інтенсивність, спрямування, характер та інші ознаки інформаційних потоків, які стосуються певної суспільної проблеми і притаманні визначеному періоду часу, що сприймається як “зараз”);

- перспективний (спрямований на визначення перспективного розвитку ситуації щодо певної проблеми, прогнозування інформаційних потоків, пов’язаних з нею і ґрунтується на даних, отриманих під час ретроспективного та оперативного аналізу інформації внутрішнього та зовнішнього середовища).

Сутність структурно-функціональної організації аналітичної сфери системи державного управління зумовлена і специфікою інформаційно-комунікативних процесів, до яких залучена ця система. Налагодження та підтримання в організації внутрішніх і зовнішніх комунікацій, що забезпечують життєдіяльність організації та процес управління, є важливим аспектом. Крім того, інформаційно-аналітична сфера системи матиме різні характеристики та завдання залежно від того, які типи інформаційного обміну встановилися між системою та зовнішнім середовищем.

Зазвичай виділяють дві сфери комунікації: 1) організаційна (формальна), зумовлена структурою і відносинами в системі управління (поточне забезпечення проходження інформації), 2) соціальна (неформальна), зумовлена відносинами між соціальними групами, індивідуумами, нормами організаційної культури (соціальний клімат організації). Комунікативний простір організації розподіляється на зовнішні та внутрішні комунікаційні канали. Проникнення інформації у формальні канали має відповідний вплив на процеси управління.

Органи державного управління та місцевого самоврядування, перебуваючи в центрі мережі соціальних відносин, надають і збирають інформацію. У таких умовах інформація виконує дві важливі функції, - вважає Л.Пал, - функцію ефектора (коли влада намагається змусити громадськість певним чином змінити свою поведінку, поширюючи інформацію, переконуючи або радячи) та функцію детектора (соціологічні дослідження та анкети) [14, с. 124].

Залежно від характеристик внутрішнього та зовнішнього середовища, які визначають інтенсивність інформаційних обмінів, йтиметься принаймні про їх чотири типи. На наш погляд, їх цілком можна співвіднести з чотирма типами темпераменту: меланхолійним, флегматичним, сангвінічним, холеричним. Підставою для виокремлення таких типів є оцінювання сили інформаційного потенціалу зовнішнього та внутрішнього середовища.

Меланхолійний тип обміну відбувається за умов взаємної слабкості зовнішнього середовища та власне системи. Така система перебуває на периферії інформаційних обмінів. Флегматичний тип обміну спостерігається у випадку, коли система відкрита до сприйняття потужних зовнішніх інформаційних впливів, але сама не є таким “генератором”. Сангвінічний тип обміну притаманний для систем, що перебувають в інформаційно сильному середовищі і самі здатні генерувати потужні інформаційні потоки. Холеричний тип обміну спостерігаємо у випадку, коли система з потужним, активним інформаційним потенціалом перебуває в слабкому середовищі.

Основні перешкоди в процесах передачі інформації в організації-системі полягають у збільшенні кількості посередників у комунікативних ланцюгах та розгалуженні ланцюгів у комунікаційних каналах. Як наслідок, відбувається уповільнення проходження інформації, недостатня упорядкованість потоків, інформаційні перешкоди в ланках комунікацій, що спричиняють перекручування змісту інформації, неоднозначність розуміння її та тлумачення з боку одержувача.

Проблема якісної інформації (надійної, точної, вчасної) в управлінні вирішується зазвичай кількісним шляхом (статистика, математичні моделі). Неповне спостереження процесів у соціально-економічних системах означає, що більшість цих процесів не має кількісної міри, тому статистика не дає повного знання, інформація запізнюється, що й породжує невизначеність розвитку. Постійне запізнювання інформації створює гострі проблеми інформаційного забезпечення прийняття рішень [20, с. 31]. Важлива частина обмежень ефективності державного управління також перебуває в зоні перекручування та викривлення інформації, яка має додаткові впливи з неформального комунікативного підпростору системи.До основних груп факторів, що зумовлюють дію комунікативних бар’єрів, належать:

- організаційно-управлінські, безпосередньо пов’язані з організацією, методами управління, структурою органів управління й зв’язків між ними;

- організаційно-соціальні, що виражають ступінь соціальної спрямованості в управлінні, ступінь соціальної відповідальності, що бере на себе організація стосовно персоналу, розвиненість соціальної культури, її роль у згуртованості колективу й сприянні досягненню цілей організації;

- соціально-психологічні, що відображають розвиненість групових і міжгрупових відносин, ступінь активності груп у реалізації завдань і цілей організації;

- індивідуально-психологічні, пов’язані зі структурою індивідуально-психологічних характеристик особистості [9, с. 158].

Державно-управлінська інформація, що циркулює комунікативними каналами системи, може розглядатися з точки зору актуальності, достовірності, оперативності, достатності й адекватності для прийняття відповідних рішень. Мета інформаційного забезпечення органів державної влади полягає в тому, щоб на базі зібраних початкових даних отримати оброблену, узагальнену інформацію, яка має стати основою для прийняття управлінських рішень. Досягнення цієї мети здійснюється шляхом збирання первинної інформації, її зберігання, розподілу між структурними підрозділами відповідних державних органів та їхніми працівниками, підготовки до переробки, власне переробки, надання її органу управління в переробленому вигляді, аналізу, забезпечення прямих і зворотних зв’язків у її циркуляції, організації документообігу тощо [3, с. 75].

Найпоширенішими джерелами отримання державно-управлінської інформації є: офіційні видання органів державної влади; статистичні дані; засоби масової інформації; бібліотечні фонди; різноманітні інформаційно-довідкові електронні системи, зокрема нормативно-правові; спеціальні соціологічні опитування (на замовлення), професійні консультації та експертизи. Для обґрунтованого формулювання певних висновків необхідно також забезпечити систематичне довгострокове відслідковування інформації з альтернативних джерел [3, с. 30-31].

Ю.Бородянський та Ю.Саєнко вказують на існування трьох джерел інформації для комплексного опису ситуації [2, с. 35-38]. Перше джерело - це дані адміністративної (державної і відомчої) статистики. Адміністративна статистика - фактичний матеріал, що подає як у статиці, так і в динаміці характеристику ситуації щодо усталених параметрів. Проте вона не фіксує якісні характеристики і новоутворені чинники (наслідок посилення їх ролі, впливу); не встигає фіксувати зростання ритмів зміни потреб, що призводить до інноваційної зміни технологій. Звідси особливості статистичної інформаційної бази - фіксованість переліку показників; кількісні показники; суцільний облік інформації, що викликає громіздкість та неоперативність; невисока частота збирання інформації.

Другим джерелом є соціологічні дані, які являють собою результати опитування громадської думки стосовно окремих аспектів громадського життя, проблематики різних соціальних процесів тощо. Соціологічні дані більш мобільні порівняно із статичними даними (з їх визначеністю за структурою і суто кількісним характером) як унаслідок ритмічності, так і завдяки “еластичності” переліку показників, вибірковості підходу до їх збирання, можливості вивчення якісних критеріїв.

Третє джерело - експертні оцінки як локальні з окремих процесів і ситуацій у різноманітних сферах діяльності, так і узагальнені на підставі статистики, соціологічних даних і локальних оцінок. Застосування методів мозкового штурму та Дельфі під час експертного оцінювання є поширеною практикою. Як правило, використання цих методів відбувається з метою генерації ідей, порівняння альтернатив та співвідношення значущості суджень експертів із реальністю.

Державно-управлінська інформація може розрізнятися не лише за змістом, а й за своїм джерелом. Т.Сааті та К.Кернс розрізняють “ділове середовище” управлінської системи, яке безпосередньо впливає на організаційну ефективність, та “контекстуальне середовище”, яке створює побічний ефект впливу на організацію [18, с. 147]. Поєднання впливів цих середовищ відтворює ситуацію зосередженості, головним чином, на спеціальних управлінських функціях, а не на цілісності взаємовідносин із середовищем, у результаті чого виникає головне обмеження управлінської системи - відсутність чутливості та гнучкості до змін, поява інерційності управлінського мислення. Це обмеження виявляється в суперечності між державно-управлінською системою і суспільством [10, c. 30].У зв’язку з цим слід зазначити, що джерела впливів з інших систем на процеси вироблення державної політики пов’язані з факторами самоорганізації цих систем. Прагнення систем до самовдосконалення в різні періоди розвитку й за різних умов пояснюють звернення її до самої себе під час відсутності точної або неповної інформації про зміну умов зовнішнього середовища. Оперативна замкнутість систем характеризується доповненням інформації на основі досвіду функціонування в аналогічних умовах або на основі спостереження за певний період часу до вироблення рішення [12]. У системі державного управління прийняття управлінського рішення зазвичай відбувається саме в умовах невизначеності, обмеженості інформації (обсяги, точність), зумовлюючи тим самим звернення керівників до евристичного методу обрання, оцінювання альтернативи. Таким чином, успішне оцінювання рішення залежить від розуміння впливів зовнішнього і внутрішнього середовища.

Ще одним важливим для інформаційно-аналітичної роботи є вимір обсягу державно-управлінської інформації, що надходить до системи. Надмірна інформація може ускладнювати прийняття рішення, так само, як і її нестача. Тому однією з найважливіших проблем інформаційного забезпечення державних органів є визначення його достатності. Характер і обсяг інформації, що отримується органами державної влади, мають відповідати покладеним на них функціям [3, с. 76].

Описані вище вимоги зумовлюють найголовніші завдання, що стоять перед інформаційно-аналітичними підрозділами (чи окремими спеціалістами). Їм у своїй роботі важливо враховувати специфіку відносин управлінської системи та її середовища, тип інформаційного обміну між ними, знаходити оптимальне вирішення проблем, що зумовлюються змістом, наявними джерелами, обсягом інформації в комунікативних каналах даної організації-системи.

Також ці завдання мають відповідати потребам системи щодо прийняття рішень, а вони можуть відповідати принаймні трьом рівням: стратегічному, оперативному та надзвичайному. У кожному випадку змінюються вимоги щодо змісту та термінів підготовки необхідної інформації [11, с. 93].

Функції аналітичного підрозділу органу державного управління можуть покладатися на різні структурні підрозділи, що відповідають за певний галузевий напрям, оскільки інформаційно-аналітична робота, пов’язана з реалізацією усіх без винятку основних та загальних функцій державного управління, відтак належить до допоміжних. Але в будь-якому разі ці структурні підрозділи чи окремі спеціалісти будуть зобов’язані: професійно формулювати завдання й організовувати аналітичні дослідження, добирати та координувати діяльність експертів, реалізовувати експертні процедури та технології, узагальнювати матеріали, представляти результати особам, що приймають рішення [11, с. 94].

Наприклад, аналітична робота у сфері масової інформації може покладатися на прес-службу органу державного управління. Таким чином, однією із ключових функцій прес-служби має бути аналітично-прогностична, що полягає у вивченні ринку ЗМІ, їх можливостей, здійснені аналізу публікацій і напрацюванні на цій основі рекомендацій, методів дій, прогнозування тенденцій, які відбуваються в суспільстві, виявленні комунікативних цілей і стратегічних завдань в організації, передбачення комунікативних проблем і ситуацій [5, с. 16].

Зважаючи на обсяги інформації, що потребує опрацювання в кожному окремо взятому випадку, кваліфікацію наявного персоналу, можливості та рівень охоплення джерел середовища, низку інших чинників, органи державного управління можуть також залучати для потреб свого аналітичного забезпечення і сторонні консультативні організації, які, таким чином, стають невід’ємним елементом інформаційно-аналітичної сфери даної системи.

Проекція визначених вище теоретичних підходів на реалії сучасного стану інформаційно-аналітичного забезпечення органів державного управління на місцевому рівні дає змогу визначити низку проблемних точок. Головна проблема структурно-функціональної організації інформаційно-аналітичної сфери місцевих органів державного управління, за нашими оцінками, пов’язана в першу чергу з намаганням “підігнати” соціальну інформацію до внутрішньосистемної канви директив, розпоряджень, інструкцій. Це може бути пояснено психологічним фактором соціальних взаємовідносин - отримання винагороди за реалізацію очікувань керівництва, насамперед. Інакше кажучи, реалізація інтересів середовища і намагання підійти до розв’язання певної проблеми відносно об’єктивно не може зацікавити службовця, який ідентифікує себе передусім із системою, а не із середовищем. Наприклад, відсутність у практиці управління роботи з територіальною громадою як із цілісним соціальним утворенням, елементом системи управління змушує службовців стверджувати про недоцільність та недосконалість інформації, що отримується через громадські обговорення, в силу некомпетентності і необізнаності їх учасників, через індиферентність громадян до спільної справи в напрямі розвитку громади тощо.Таким чином, аналітична сфера державно-управлінської системи на місцевому рівні видається достатньо звуженою, насамперед, через штучне обмеження каналів надходження інформації, цілеспрямоване ігнорування суспільної інформації як важливого “детектора” існуючих та потенційних суспільних проблем .

Ці теоретичні висновки підтверджують і результати експертного опитування, що проводилося у межах виконання науково-дослідної роботи “Організаційно-правові засади та механізми інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності місцевих органів державної влади та самоврядування України в період підготовки та здійснення реформ” у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України у період з травня по вересень 2006 р. [8]. Під час анкетування було опитано 75 осіб, що працюють у районних державних адміністраціях Дніпропетровської, Донецької, Запорізької, Кіровоградської, Черкаської областей на посадах заступника голови райдержадміністрації, керівника структурного підрозділу, спеціаліста. Добір експертів проводився з урахуванням рівня їх компетентності та характеру їх посадових обов’язків. Завдання дослідження полягало у визначенні ключових проблем здійснення інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності районних державних адміністрацій, зокрема інформаційно-аналітичного забезпечення підготовки та прийняття їх рішень, ступеня готовності апарату райдержадміністрацій до можливих змін системи державного управління на районному рівні у контексті перспектив подальших етапів політичної реформи.

У процесі визначення інформаційних джерел, які є пріоритетними під час підготовки рішень райдержадміністрації, з’ясувалося, що службовці здебільшого керуються інформацією, що надійшла від облдержадміністрації та її структурних підрозділів (93% випадків), від Кабінету Міністрів України (85%), від центральних органів виконавчої влади (53%), від структурних підрозділів райдержадміністрації (49%), інші джерела менш запитувані (респонденти називали по п’ять пріоритетних джерел з 21 запропонованого). Найменше - до 5% випадків - керуються інформацією від правоохоронних органів центрального, обласного рівня; приватних підприємств району; засобів масової інформації; інших райдержадміністрацій; громадських організацій; місцевих організацій політичних партій; правоохоронних органів районного рівня; районного суду; судових органів центрального, обласного рівня.

Таким чином, під час підготовки рішень райдержадміністрації орієнтуються на суттєво розбалансований масив інформації, віддаючи вирішальну перевагу як джерелам органам державного управління вищого за ієрархією рівня. Практично не береться до відома інформація приватного та суспільного секторів, лише незначна увага приділяється інформації, що надходить від судової гілки влади. Такий підхід дає підстави до визначення чинної моделі діяльності райдержадміністрацій як “виконавської”. Її діяльність спрямована на виконання завдань, що надійшли від вищого керівництва, при цьому реакція зовнішнього середовища практично не враховується. Система прямих та зворотних зв’язків суттєво розбалансована на користь пріоритету перших.

Також було визначено ступінь довіри співробітників райдержадміністрацій до певних джерел інформації та доступність цих джерел, що могло би пояснити, принаймні, два чинника ставлення службовців до цих джерел інформації як основи для прийняття управлінських рішень. Респонденти називали по п’ять позицій з 21 запропонованої для кожного питання.

Визначено, що співробітники райдержадміністрації найбільше довіряють інформації, яка надійшла від облдержадміністрації та її структурних підрозділів (89% їм довіряє), від Кабінету Міністрів України (83%), від Секретаріату Президента України (56%), від центральних органів виконавчої влади (52%). Лідерами з недовіри є такі джерела інформації як місцеві організації політичних партій (їм недовіряє 75% респондентів), приватні підприємства району (72%), окремі громадяни (69%), громадські організації (64%), засоби масової інформації (53%), комунальні підприємства та організації району (49%).

Інформацію, яка необхідна для підготовки та прийняття рішень райдержадміністрації, службовцям найпростіше отримати від структурних підрозділів райдержадміністрації (77% випадків), від облдержадміністрації та її структурних підрозділів (71%), від районної ради (59%), від сільських, селищних, міських рад району (51%). Найбільш недоступною є така інформація: від приватних підприємств району (75% випадків), від місцевих організацій політичних партій (44%) та від громадських організацій (43%).Таким чином, можна визначити кілька причин доволі обмеженого інформаційного середовища співробітників районних державних адміністрацій. Перевага віддається джерелам, яким службовці схильні довіряти та які є найбільш доступними (обом критеріям найкраще відповідає облдержадміністрація). Інформація структурних підрозділів райдержадміністрації, яка доволі активно використовується під час підготовки рішень і, що природно, є найбільш доступною - водночас не має високого ступеня довіри. Це, очевидно, можна пояснити невисоким рівнем кваліфікації співробітників райдержадміністрації щодо інформаційно-аналітичного забезпечення підготовки і прийняття рішень.

Недостатня увага до інших джерел інформації пояснюється високим ступенем недовіри до них та їх недоступністю. Так, приватні підприємства району, громадські організації та місцеві організації політичних партій практично однаковою мірою є і недоступними, і не викликають довіри службовців.

Засоби масової інформації під час підготовки та прийняття рішень не беруться службовцями райдержадміністрацій до уваги, певно, з огляду на недовіру до їх публікацій. Проте тут, мабуть, слід врахувати і вищеназваний фактор низької кваліфікації співробітників, а також те, що ЗМІ, передусім на місцевому рівні, ще не стали потужним генератором альтернатив рішень щодо розв’язання проблем територіальних громад.

Показовим є ставлення службовців райдержадміністрацій до інформації, джерелом якої є обласні, районні, сільські, селищні та міські ради. Під час підготовки рішень вони часто керуються інформацією, що надійшла з цих джерел: у 20% випадків - інформацією від обласної ради, у 39% - від районної ради, у 27% - від сільських, селищних та міських рад району. Це зумовлено загалом прийнятним рівнем довіри до такої інформації та її доступності. Очевидно, з розширенням повноважень місцевого самоврядування вплив інформації з таких джерел на прийняття рішень органів виконавчої влади районного рівня зростатиме.

Цікавою є ситуація з інформаційними відносинами між райдержадміністраціями та комунальними і державними підприємствами й організаціями. Хоча респонденти й не віднесли інформацію з цих джерел до такої, якою здебільшого керуються під час підготовки рішень райдержадміністрації, проте відповіді на інші питання виявили низку прихованих проблем. Так, інформації від комунальних підприємств та організацій службовці райдержадміністрацій довіряють менше, її вважають і менш доступною. Ці результати можуть, зокрема, вказувати не лише на напруженість відносин співробітників райдержадміністрації з керівниками комунального сектора, але й свідчити про певні проблеми керованості окремих підприємств та організацій, у тому числі й тих, від ефективної діяльності яких залежить розв’язання багатьох питань місцевого розвитку.

Окремо слід звернути увагу на ставлення співробітників райдержадміністрацій до такого джерела інформації, як окремі громадяни. Лише в 11% випадків ця інформація справляє вплив на підготовку рішень. Поясненням цьому може бути надзвичайно високий рівень недовіри до такої інформації (69%). При цьому у 23% випадків інформацію від окремих громадян визначено як ту, що найскладніше отримати, і лише у 8% випадків дану інформацію названо такою, яку отримати найпростіше. Ці результати, на нашу думку, також можуть підтверджувати тезу про передусім “виконавську”, а не “сервісну” модель діяльності райдержадміністрацій та суттєві негаразди в системі інформаційно-аналітичного забезпечення районного рівня органів державного управління і низьку кваліфікацію службовців.

З’ясовано також позицію респондентів на суттєві чинники, які зумовлюють реальний стан та потенційні можливості внутрішнього середовища управлінської системи райдержадміністрацій щодо їх інформаційно-аналітичного забезпечення. Аналіз відповідей експертів дає змогу зробити висновок про загалом посередній рівень інформаційного забезпечення підготовки та прийняття рішень рай­держадміністрацій, що приблизно відповідає і рівню поінформованості її співробітників щодо проблем, які належать до компетенції райдержадміністрації. Як відносно високий оцінили респонденти рівень інформаційного навантаження на співробітників райдержадміністрацій та потреби райдержадміністрації в інформаційно-аналітичному забезпеченні. Низьким, на думку опитаних, є рівень кваліфікації співробітників щодо інформаційно-аналітичного забезпечення райдержадміністрацій та рівень упорядкованості інформаційних потоків у райдержадміністрації.Висновки. Ключовий висновок проведеного дослідження полягає в тому, що високі потреби щодо інформаційно-аналітичного забезпечення райдержадміністрацій, які переважають існуючий рівень інформаційної компетентності службовців в умовах поганої упорядкованості інформаційних потоків свідчать про необхідність урахування цих проблем під час реформування районного рівня виконавчої влади. Суттєва різниця між показниками рівня потреб райдержадміністрацій в інформаційно-аналітичному забезпеченні та кваліфікації їх співробітників, високий рівень інформаційного навантаження на службовців зумовлюють актуальність запровадження системи цільової підготовки та підвищення кваліфікації фахівців для такого напряму діяльності. Передусім у процесі цієї підготовки службовці мають отримати знання та уміння щодо розширення кола джерел інформації, які беруться до уваги під час прийняття рішень, здійснення відбору необхідної інформації, перевірки її на достовірність, аналізу альтернативної інформації, налагодження зворотного зв’язку тощо.

З цього логічно випливає, що інформаційно-аналітичне забезпечення районних державних адміністрацій вимагає суттєвого вдосконалення. Сучасна його система відповідає “виконавській” моделі організації діяльності райдержадміністрації. Але перехід до “сервісної” моделі, що є потребою часу, поставить перед службовцями вимоги з розширення інформаційного середовища вироблення та прийняття управлінських рішень, їх прозорості, встановлення ефективного зворотного зв’язку з інституціями приватного та суспільного секторів. Інформаційно-аналітичне забезпечення як напрям діяльності слід визначити одним із провідних і передбачити з урахуванням цього відповідні зміни функцій та структури органів виконавчої влади на районному рівні.

Інший висновок полягає у необхідності адекватної інтерпретації інформації із середовища, що, у свою чергу, вимагає залучення інформаційно-аналітичних ресурсів приватного та суспільного секторів. Як наслідок має бути впорядковано вхідні потоки інформації, забезпечивши при цьому збалансовану подачу інформації з усіх джерел з урахуванням функціонального навантаження для державного управління та громади. Якщо поглянути з середини процесу, то модифікація внутрішньосистемного обігу інформації має бути спрямованою на максимальне спрощення процедур її надходження та обробки, упорядкування інформаційних потоків у райдержадміністрації. Результатом такого підходу має стати підвищення оперативності опрацювання інформації, досягнення рівномірності інформаційного навантаження на службовців, прискорення процесів даного інформаційного обміну тощо.

Подальші дослідження визначеної нами проблеми мають полягати у виробленні та обґрунтуванні сучасної ефективної організаційної структури інформаційно-аналітичного забезпечення місцевих органів державного управління, що відповідала б новим їх функціям в умовах трансформації системи публічного управління в Україні.

Список використаних джерел

1. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики: Монографія. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 328 c.

2. Бородянський Ю., Саєнко Ю. Аналіз соціальних ситуацій: міждисциплінарність, адекватність, інформаційна повнота // Соціологія: теорія, методи, маркетинг. - 2000. - № 2. - С. 33-42.

3. Державне управління: Словник-довідник / Уклад.: В.Д.Бакуменко та ін.; За заг. ред. В.М.Князєва, В.Д.Бакуменка. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - 228 с.

4. Дєгтяр А.О. Державно-управлінські рішення: інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення. - Х.: Вид-во ХарPI НАДУ “Магістр”, 2004. - 224 с.

5. Дрешпак В.М. Прес-служба установи, організації, підприємства: Навч. посіб. - Д.: Журфонд, 2006. - 124 с.

6. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. - Ростов н/Д.: Изд. центр “МарТ”, 2000. - 448 с.

7. Ібрагімова І.М. Інформаційна підтримка державного управління в Україні: основні засади та перспективи // Держ. упр. в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади / За ред. Н.Р.Нижник, В.М.Олуйка. - Л.: Львів. політехніка, 2002. - С. 306-319.

8. Інформаційно-аналітичне забезпечення районної державної адміністрації: Аналіт. звіт. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2006. - 12 с.

9. Липовська Н. Особливості управління комунікаційним простором у державній митній службі // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ УАДУ, 2003. - № 2 (12). - С. 154-171.

10. Мартиненко В. Соціальні системи: формування, розвиток, управління // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 2. - С. 29-33.

11. Механізми прийняття управлінських рішень органами державної влади щодо соціально-економічного розвитку регіонів: Монографія / А.О.Дєгтяр, О.Ю.Амосов, В.М.Мартиненко та ін.; За заг. ред. А.О.Дєгтяра. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2006. - 300 с.

12. Мосов С. Принципи самоорганізації і підхід до їх реалізації у процесі державного управління // Вісн. УАДУ. - 2001. - № 2. - Ч. 1. - С. 93-99.13. Нижник Н., Мосов С. Формування рішень органами державного управління // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 2. - С. 13-18.

14. Пал Л. Аналіз державної політики / Пер. з англ. І.Дзюб. - К.: Основи, 1999. - 422 с.

15. Почепцов Г.Г. Разведывательные методы анализа для системы принятия решений // Теория и практика управления. - 2004. - № 12. - С. 2-6.

16. Ребкало В.А., Валевський О.Л., Кальниш Ю.Г. Політична аналітика та прогнозування: Навч. посіб. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - 60 с.

17. Романов В.Є., Рудік О.М., Брус Т.М. Вступ до аналізу державної політики. - К.: Вид-во Соломії Павличко “Основи”, 2001. - 238 с.

18. Саати Т., Кернс К. Аналитическое планирование. Организация систем: Пер. с англ. - М.: Радио и связь, 1991. - 224 с.

19. Саймон Г. Адміністративна поведінка: Дослідження процесів прийняття рішень в організаціях, що виконують адміністративні функції: Пер. з англ. - Вид. перероб. і доп. - К.: АртЕк, 2001. - 392 с.

20. Системи підтримки прийняття рішень / В.Ф.Ситник, О.С.Олексюк, В.М.Гужва та ін. - К.: Техніка, 1995. - 162 с.

21. Тертичка В.В. Квазіінформаційні стратегії як загроза становленню аналізу політики // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук.пр. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2005. - Вип. 1 (19). - С. 20-29.

22. Щёкин Г.В. Теория социального управления: Монографія. - К.: МАУП, 1996. - 408 с.

23. Эшби У.Р. Общая теория систем как новая научная дисциплина. Исследования по общей теории систем: Сб. пер. / Общ. ред. В.Н.Садовского и Э.Г.Юдина. - М.: Прогресс, 1969. - С. 125-142.