Види державного контролю. Організаційно-структурне забезпечення державного контролю у сфері виконавчої влади.
З урахуванням різноманітності змісту державного управління відбувається формування окремих видів контролю. Залежно від критерію, який є визначальним при класифікації на види, виділяють внутрішній і зовнішній контроль, відомчий (галузевий) і надвідомчий, загальний і спеціальний.
Система внутрішнього контролю складається із відомчого (галузевого) та надвідомчого контролю, які перебувають у безпосередній залежності від співвідношення централізації й децентралізації у сфері державного управління. Ці види контролю тісно переплітаються й при взаємодії дають можливість отримати об'єктивну інформацію, всебічно проаналізувати стан справ та попередити негативні наслідки. Провадяться вони стосовно конкретної функції управління, або ж галузі.
Тісне поєднання цих видів контролю не дає підстав для їх ототожнення. Між ними існують суттєві відмінності. Вони стосуються різних сторін контрольної діяльності й самого характеру контролю
Так, для галузевого контролю характерною є організаційна підпорядкованість того, хто контролює, з тим, кого контролюють. При надвідомчому контролі така залежність відсутня. Відмінність цих видів контролю полягає й у різних правових формах реалізації контролюючих повноважень і правових методів впливу, та й обсязі їх здійснення. Якщо відомчий контроль є суто внутрішнім і може стосуватися різних сторін діяльності підпорядкованого суб'єкту, то надвідомчий контроль, як правило, торкається конкретної функції чи певної сторони управлінської діяльності.
За правовими наслідками галузевий та надвідомчий контроль також мають свої відмінності. Якщо галузевий може обмежуватися заходами адміністративно-організаційного впливу, то при надвідомчому контролі контролюючий орган може вдаватися до примусових заходів, або ж звертатися з поданням результатів контролю у відповідні державні органи, які уповноважені застосовувати відповідні заходи впливу.
В Україні побудова системи контролю у сфері, державного управління відбувається шляхом розвитку складних і розгалужених систем надвідомчого контролю. Завдання таких систем контролю полягає у забезпеченні рішень комплексного характеру, що стосується кількох, а то й багатьох галузей управління чи реалізації окремих функцій управління. Тому цей вид контролю не пов'язаний з адміністративною підпорядкованістю суб'єктів.
Правовою основою надвідомчого контролю с Конституція України та законодавчі акти, що виділяють функцію контролю як один із основних видів діяльності державних органів.
Слід зазначити, що в основу класифікації видів контролю можуть бути покладені різні критерії. І якщо ми розглядали галузевий та надвідомчий контроль, керуючись характером взаємовідносин між суб'єктом контролю й підконтрольним об'єктом, то не менш важливо в основу виділення видів контролю покласти зміст контролю чи напрями його здійснення. Відповідно виділяють фінансовий контроль, банківський, податковий, контроль за виконанням управлінських рішень та ін.
Законодавче забезпечення системи контролю та окремих його видів сприяє активізації контрольної діяльності та удосконаленню механізму контролю. У деяких видах контролю він не тільки відпрацьовується, але й починає активно діяти. Так, наприклад, щодо податкової служби, яка активізувалася як у напрямі виконання своєї безпосередньої роботи — контролю за дотриманням податкового законодавства і своєчасною сплатою податків, так і в плані гласності здійснення податкового контролю — широкого інформування через засоби масової інформації про стан та зміни у податковій політиці.
Фінансовий контроль здійснюється за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності у міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів. На основі ревізій та перевірок робиться глибокий аналіз, який дає можливість подавати пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому. При проведенні фінансового контролю керуються Конституцією України, Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу», актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Важливе місце в сфері державного управління посідає банківський контроль, який здійснює Національний банк України у сфері кредитно-грошових відносин.
Одним із видів державного контролю, який перебуває у стані формування, є контроль за дотриманням антимонопольного законодавства щодо захисту інтересів підприємців га добросовісної конкуренції. Правовим забезпеченням цього виду контролю є Закон України «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції в підприємницькій діяльності» та Закон України «Про Антимонопольний комітет України». У відповідність з цими законами приведена вся нормативна база: рішення уряду України, центральних органів виконавчої влади, що регулюють відносини в цій сфері.Конкретизація функцій такого виду контролю у практичній діяльності може бути зведена до протидії монопольним зазіханням окремих видів виробників, дотримання законів про демонополізацію суб'єктів господарювання, підготовки рекомендацій уряду чи органів законодавчої влади на основі детального аналізу виробничих процесів, контроль за проведенням приватизації й роздержавлення, контроль за дотриманням законодавства про банкрутство, де мова йде про прийняття своєчасних рішень стосовно переорієнтації чи ліквідації збиткових виробництв чи навіть окремих галузей.
Зважаючи на складну ситуацію в сфері економіки України, важливого значення набув митний контроль. Такий вид контролю існує в усіх країнах, але наші умови накладають на нього свої особливості, більш жорсткі підходи до обсягів при вивезенні за межі митної території України та ввезенні на неї товарів та інших предметів.
Окреме місце в системі контролю посідає статистичний контроль, який разом з тим може використовуватися при здійсненні інших видів контрольної діяльності.
Сама система контролю у сфері управління та системи різних видів контролю, що до неї входять, не є статичними, раз і назавжди визначеними за змістом, обсягом, формами й методами. Вони керуються єдиними принципами в своїй роботі. Однак, виходячи з умов та ситуацій, що виникають, змін у пріоритетах державного регулювання, змінюється й система контролю, форми та методи роботи органів, що його здійснюють.
Правове забезпечення системи контролю у сфері державного управління складається з масивів законодавчих актів, що регулюють окремі види контролю. Немає єдиного акту, який би охоплював усі ланки діяльності держави щодо здійснення контрольних повноважень. Такий акт необхідний і ним міг би бути Закон України «Про державний контроль у сфері виконавчої влади». В зміст цього закону слід включити основні принципи і напрями здійснення цієї важливої функції держави. Прийняття його дало б можливість сформувати правові засади цілісного механізму здійснення контролю органами усіх гілок державної влади
Слід зауважити, що йдеться про державний контроль, який здійснюється органами виконавчої влади у процесі управлінської діяльності за законністю та доцільністю роботи органів виконавчої влади, дотриманням державної дисципліни, ефективністю управлінської діяльності. Тому такий контроль, що здійснюється всередені системи органів виконавчої влади, є внутрішнім.
Контроль, що його здійснюють інші державні органи стосовно органів виконавчої влади, є зовнішнім. До таких видів контролю належать: парламентський, президентський, судовий контроль, прокурорський нагляд. Для цих видів державного контролю єдиними є мета та об'єкт контролю діяльність органів виконавчої влади. Та перед ними стоять різні завдання й різноманітними є форми та методи контролю, а також наслідки його здійснення.
Організаційно-структурне забезпечення державного контролю у сфері виконавчої влади.
Суб'єкти контролю у сфері державного управління (виконавчої влади) відрізняються як за своїм правовим положенням, так і за структурою та формами діяльності.
Контроль у сфері державного управління тією чи іншою мірою здійснюють усі органи виконавчої влади. Але зміст контрольної діяльності, обсяг, форми та методи й власне призначення мають у різних суб'єктів значні відмінності. Для одних органів контроль є основною діяльністю, для інших — елементом при виконанні основної функції. Тому контроль у сфері управління здійснюється як спеціальними органами контролю, так і органами загальїюї компетенції.
Ст. 116 Конституції України передбачає здійснення контролю Кабінетом Міністрів України відповідно до його повноважень як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Одначе сам механізм такого контролю відсутній. Мова йде про потребу в створенні спеціального органу контролю на рівні центральних органів виконавчої влади.
Президентський контроль в Україні здійснюється за допомогою спеціального Контрольного управління у складі Адміністрації Президента України. За дорученням Президента України контрольне управління проводить перевірки виконання органами виконавчої влади, їх посадовими особами, державними службовцями виконання законів України, указів і розпоряджень Президента України. За наслідками таких перевірок, результати яких доводяться до відома Президента, приймаються відповідні рішення.
Слід зауважити, що відповідні контрольні структури існують і в інших державах. Так у Росії діє Контрольне управління Президента Російської Федерації. У положенні про цей орган зазначається, що Контрольне управління здійснює свою діяльність згідно з планами контрольних перевірок, які затверджуються Президентом Росії, а також керівником адміністрації Президента Росії.Конституція Білорусі в статтях 129 та 130 передбачає створення Комітету державного контролю. Завдання його полягає у здійсненні державного контролю за виконанням республіканського бюджету, використанням державної власності, виконанням актів Президента, парламенту, уряду та інших державних органів, що регулюють відносини державної власності, господарські, фінансові та податкові відносини.
В Україні створюється складна система органів контролю, які мають різну організаційну форму та правове положення в системі органів виконавчої влади. Провідне місце серед них належить функціональним центральним органам, для яких контроль є основною функцією щодо непідпорядкованих в адміністративному порядку державних органів і організацій. Вони мають право приймати у межах своєї компетенції обов'язкові для міністерств, відомств, підприємств і організацій акти, давати обов'язкові для виконання вказівки.
У цій групі суб'єктів контролю слід виділити Антимонопольний комітет України. Це — центральний орган виконавчої влади, який зобов'язаний забезпечувати згідно зі своєю компетенцією контроль за дотриманням анти-монопольного законодавства, захист інтересів підприємств і споживачів від його порушення. Правовий статус Антимонопольного комітету визначає Верховна Рада, якій він підзвітний і яка утворює його.
Основними завданнями Антимонопольного комітету є здійснення державного контролю за дотриманням антимонопольного законодавства, захист інтересів підприємців і споживачів, сприяння розвитку добросовісної конкуренції в усіх сферах економіки. До системи антимонопольних органів входять Антимонопольний комітет у складі голови й десяти державних уповноважених та територіальні відділення, що їх утворює Антимонопольний комітет. Діяльність цієї важливої для формування ринкових відносин контрольної системи регулюється Законом України «Про Антимонопольний комітет» та Положенням про його територіальні відділення.
Із владних повноважень, якими наділений Антимонопольний комітет в межах своєї компетенції для реалізації контрольних функцій, слід відзначити право отримувати матеріали, необхідні для вирішення питань віднесених до компетенції органів Антимонопольного комітету. Але контроль органів Антимонопольного комітету не зводиться лише до аналізу звітів, статистичних та інших документальних даних. Вони не дають повної картини стану та зв'язку їх з іншими явищами, що можуть впливати на них. Тому необхідно поєднувати різні форми контролю. Така можливість поєднання надається правом безперешкодного відвідування державними уповноваженими підприємств, установ, організацій з метою ознайомлення з документами та іншими матеріалами, необхідними для перевірки. Комплексне вивчення результатів, отриманих у ході контролю, дає можливість для аналізу причин порушень антимонопольного законодавства, правил конкуренції, прав та інтересів підприємців.
Правовим наслідком за результатами контрольної діяльності Антимонопольного комітету, державних уповноважених, адміністративних колегій та голів територіальних відділень комітету можуть бути розпорядження чи постанови, які є обов'язковими для виконання. Відповідна постанова приймається органами Антимонопольного комітету з питань примусового розділу монопольних утворень, а також при накладанні штрафу на підприємців за порушення антимонопольного законодавства
В числі державних комітетів з функціями міжгалузевого контролю слід також назвати Державний комітет статистики.
У зв'язку із поширеним вживанням таких понять, як державний нагляд, державний контроль необхідно зупинитися на них більш детальніше.
У Декреті Кабінету Міністрів України «Про державний нагляд за додержанням стандартів і правил та відповідальність за їх порушення» (ст. 1) наведені значення відповідних термінів. Державний нагляд тут розглядається як діяльність спеціально уповноважених органів державної виконавчої влади щодо контролю за додержанням підприємцями стандартів, норм і правил при виробництві та випуску якісної продукції. Однак таке значення терміну «нагляд» мало чим відрізняється від контролю, який здійснюється іншими органами.
Можна стверджувати, що в сучасній літературі та законодавстві чіткого розмежування у понятті контролю та нагляду майже не існує. Хоча його і можна провести. Воно полягає в широті сфери, що її охоплює контроль і нагляд, а також специфіці методів і форм впливу.Контроль слід вважати більш широким поняттям, а нагляд варто розглядати як елемент контролю, як «звужений контроль», але звужений лише по відношенню до сфери свого застосування. Державний нагляд здійснюється у випадках, коли мова йде про дотримання певних правил, умов, чинного законодавства. Функція контролю державних органів не обмежується лише контролем за відповідністю діяльності законам, хоча контроль і спрямовується на забезпечення вимог законодавства в тій чи іншій сфері. Вона набагато ширша, про що свідчить і наведений вище приклад діяльності Антимоно-польного комітету, і стосується перевірки доцільності ефективності, результативності управлінських рішень і діяльності в цілому. Крім того, нагляд здійснюється за об'єктами, які непідпорядковані органу, що здійснює нагляд, тоді як контроль може здійснюватися як щодо підпорядкованих суб'єктів, так і тих, що не мають прямого підпорядкування.
Практика діяльності органів контролю та аналіз законодавства, яке забезпечує їх діяльність, дають підстави стверджувати, що в реальних ситуаціях нагляд завжди доповнюється й розширюється іншими елементами контролю, такими, як різні види перевірок, аналіз інформації тощо, і що сам нагляд як такий не здійснюється. Так, органи державного нагляду за додержанням стандартів, норм і правил здійснюють як перевірку їх додержання, так і аналізують причини порушень, узагальнюють результати аналізу, здійснюють перевірку стабільності якості сертифікованої продукції.
Доцільність вирішення питань організаційно-структурного забезпечення функцій контролю залежить від обсягу та потреби практики в її здійсненні, а також рівня, на якому цей контроль відбувається. Органи контролю застосовують свої повноваження як щодо самих органів управління, так і суб'єктів, що перебувають в їхньому підпорядкуванні. Повноваження по здійсненню контролю функціональними центральними органами виконавчої влади поряд із загальними рисами мають і свої відмінності, що визначаються конкретними цілями
Так, основна мета створеного Антимонопольного комітету полягає в контролі за дотриманням антимонопольного законодавства та захисту інтересів підприємців і споживачів від його порушення, в той час як Державна митна служба покликана також захищати український ринок, але контролюючи ввезення й вивезення з території України товарів та іншої продукції. Основною метою митного контролю є забезпечення дотримання державними органами, підприємствами, службовими особами, а також іншими громадянами порядку переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів. Мають свої особливості як форми цих видів контролю так і правові наслідки їх здійснення.
Як свідчить досвід інших країн, і сама система контролю, і системи окремих його видів формуються, змінюються та удосконалюються згідно з тими завданнями, що їх держава вирішує на певних етапах розвитку.
Однією із важливих організаційних форм здійснення контролю є державні інспекції. Це — спеціальні органи в системі державного управління, що здійснюють надвідомчий контроль, а сфера їх діяльності й владні повноваження поширюються на суб'єкти незалежно від їх відомчої підлеглості.
Зазначимо, що в Україні досить інтенсивно відбувається формування інституту державних інспекцій. При цьому на практиці та в законодавстві терміном «державна інспекція» користуються не лише стосовно контрольних органів з надвідомчими повноваженнями, а й щодо органів, які здійснюють внутрівідомчий контроль, або й такий, який не має інспекційного характеру. Такі органи з надвідомчою функцією контролю і владними повноваженнями в деяких випадках називаються службами, управліннями.
Створювані державні інспекції з нагляду в окремих галузях управління відрізняються порядком створення, правовим положенням та повноваженнями. В Україні діють державні інспекції, які безпосередньо підпорядковані Кабінету Міністрів або є структурними підрозділами міністерства чи відомства: в ранзі управління, відділу чи окремої служби при центральному органі виконавчої влади.
При створенні контролюючого державного органу слід керуватися потребою органу, в складі якого або при якому він буде діяти, обсягом його контрольних повноважень, підконтрольними суб'єктами. Спеціалізація створюваних державних інспекцій різноманітна і визначається потребою практики в контролі у певній галузі управління.
В пошуках найбільш доцільної підпорядкованості кожної держінспекції для забезпечення максимальної ефективності її діяльності слід співставляти функції відомства, в складі якого знаходиться інспекція, з функціями самої інспекції як частини цілого. З часом практика зможе дати відповідь на питання, чи правильно поєднані різні функції в одному органі, наскільки вони сумісні та чи можуть при такому поєднанні їх виникати розбіжності державних та відомчих інтересів. При можливості виникнення таких колізій та з метою уникнення відомчого підходу у діях державної інспекції вона має бути виведена зі складу міністерства чи відомства.Такий підхід, на нашу думку, слід використати особливо тепер, коли відбувається інтенсивний процес формування систем державних інспекцій у різних галузях управління. Зокрема, для зведення паралельних функцій контролю до необхідного мінімуму.
Адже тільки здійснення, наприклад, екологічної експертизи окрім Міністерства навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України мають право Державний комітет по земельних ресурсах, Комітет водного господарства України, Міністерство охорони здоров'я. Комітет України з питань геології та використання надр тощо. При реалізації такого права мова може йти не лише про дублювання, що не завжди й погано, оскільки результати експертизи різних відомств можна буде проаналізувати для відтворення дійсного стану, але й про зіткнення різних інтересів, як самих відомств, так і територій чи підприємств, відомств.
Незалежність державних інспекцій від відомчого впливу гарантується організаційною їх самостійністю, призначенням керівника та затвердженням положення Кабінетом Міністрів. Так, наприклад, головний державний інспектор ветеринарної медицини України призначається на посаду Кабінетом Міністрів. Положення про Державний департамент ветеринарної медицини з державною ветеринарною інспекцією затверджується урядом України, а головний державний інспектор ветеринарної медицини з питань державного ветеринарного контролю підпорядковується безпосередньо Кабінету Міністрів.
Інше правове положення Головної державної інспекції з карантину рослин України. Вона є спеціально уповноваженим державним органом з карантину рослин з центральною науково-дослідною карантинною лабораторією та центральним фумігаційним загоном Міністерства агропромислового комплексу України. Головний державний інспектор з карантину рослин, який є керівником Головної державної інспекції з карантину рослин України призначається та звільняється з посади Міністерством агропромислового комплексу України.
Наведені приклади свідчать про існування різних підходів у визначенні правового положення державних інспекцій та їх взаємовідносинах з іншими органами державного управління, призначенні керівників.
При таких підходах слід зважати, що державна інспекція — спеціальний орган виконавчої влади із самостійними завданнями. Тому правовий статус, організація й компетенції держінспекції мають бути закріплені у спеціальному законодавчому акті про контрольні інспекції, що діють у сфері виконавчої влади. Орієнтовною назвою такого акту може бути «Про контрольні інспекції в органах виконавчої влади», або виділити розділом в проекті Закону «Про державний контроль у сфері виконавчої влади».
При такому порядку визначення правового статусу державної інспекції, отримання владних повноважень від найвищого органу державного управління значно підвищиться роль і авторитет цього контрольного органу. Такий підхід сприятиме й створенню правового забезпечення діяльності державних інспекцій, визначення їх структур, взаємовідносин і розмежування компетенції між структурними підрозділами. Разом з тим чіткий правовий регламент державних інспекцій сприятиме й ефективності їх діяльності
При визначенні повноважень державних інспекцій необхідно встановити правило, за яким державна інспекція наділяється лише тими повноваженнями, які характерні для неї як спеціального органу державного управління — органу контролю. Тому недопустимо покладати на неї відповідальність й за стан справ у сфері управління, де вона здійснює контроль.
У процесі адміністративної реформи в Україні, відповідна увага має бути приділена системі державного контролю та системі органів державного контролю у сфері виконавчої влади. Тому створення нових та діяльність уже існуючих органів контролю у сфері управління потрібно розглядати з урахуванням нових завдань, що постали перед державним управлінням, змін у самій системі управління та функціях органів державного управління. І перш ніж ліквідовувати, а потім створювати заново, потрібно використовувати вже існуюче, залишивши в ньому те, що виправдане практикою. А для цього слід чітко визначитися, яка система контролю потрібна на даному етапі розвитку держави, які завдання вона має виконувати та якою має бути структура системи органів державного контролю.
Рішення про доцільність існування органів державного контролю має визначатися не суб'єктивно, чиїмось бажанням, а шляхом ретельного обгрунтування потреб практики. Якщо орган загальної компетенції справляється з виконанням контрольної діяльності, й сама така діяльність не потребує специфічної роботи, обсяг її може бути виконаний органом, наділеним правом контролювати, то й потреби в створенні спеціального органу контролю немає. Інша справа, коли наявними органами можливості виконання функції контролю не охоплюються повною мірою. В такому випадку має створюватися відповідна структура для її виникнення.Існування значної кількості контролюючих органів ще не означає загального покращення справ у державному управлінні. Головним є не сама їх кількість, а результат, ефективне використання результатів контролю для поліпшення ситуації у конкретній сфері. На такий результат має бути спрямована координація діяльності контрольних органів у системі державного управління, детальна регламентація діяльності численних перевіряючих органів (інспекцій, служб, управлінь, комісій тощо), процедурних аспектів.
Така регламентація й кількість нормативних актів не є посиленням бюрократизації у сфері управління. Вона дає змогу чітко визначити права й обов'язки, межі діяльності, а також координацію різних органів контролю, уникнути значної кількості перевірок і ревізій, на які так часто скаржаться ті, кого контролюють. Контроль відповідатиме своєму призначенню тільки тоді, коли він буде своєчасним і об'єктивним, спрямованим на кінцевий результат, організація його проведення і процедури здійснення не будуть заважати роботі контрольованих і відбуватимуться в чітко установлених межах, а дієвість досягатиметься не кількістю перевірок, а реальним забезпеченням виконання окреслених завдань