Виборчий процес: проблеми створення та діяльності виборчих комісій

Принцип формування складу виборчих комісій на парламентських виборах 2006 року за поданням кандидатур політичними партіями (блоками), закладений у Законі України «Про вибори народних депутатів України» від 25 березня 2004 року № 1665-IV [1, c. 202] (далі – Закону), не виправдовує себе через непідготовленість і недостатній кваліфікаційний рівень представників політичних партій у виборчих комісіях, відсутність у них належного досвіду роботи у виборчих комісіях та їхню неспроможність виконувати обов’язки членів комісії на належному професійному рівні, що призводить до значних порушень виборчого законодавства, численних скарг як учасників виборчого процесу, так і самих виборців. Крім того, значна частина партій (блоків) при формуванні дільничних виборчих комісій не подають пропозицій до їх складу, тим самим фактично блокуючи можливість подальшого здійснення виборчого процесу.

Отже, з огляду на зазначене, основною проблемою виборчого законодавства була і залишається неготовність політичних партій (блоків) до якісного виконання повноважень щодо формування виборчих комісій. В цьому полягає актуальність нашої статті.

Вдосконалення виборчого законодавства в частині регламентації організаційно-правових засад, де чільне місце відводитиметься впровадженню нових механізмів формування виборчих комісій, залежить певною мірою від ступеня наукової розробки проблеми. В цьому сенсі слід зазначити, що різні аспекти вдосконалення виборчого законодавства, а також зміни в організації виборчого процесу в Україні є об’єктом наукового дослідження передусім юристів та політологів, серед яких слід назвати Р. Балана, М. Бойчука, М. Бучина, В. Гончарука, О. Радченка, С. Топалову, І. Шкурата, М. Паламарчука та інших. Актуальнішими в цьому відношенні є дослідження вчених-практиків А. Георгіци, В. Кампо, М. Козюбри, Ю. Ключковського, М. Мельника, М. Рябця, В. Співака, М. Ставнійчук, Т. Стешенко, Л. Татарнікової та ін. Проте, незважаючи на значну увагу до питань вдосконалення виборчого законодавства щодо створення та діяльності виборчих комісій, багатогранність проблеми вимагає продовження наукових досліджень.

Мета статті така: дати аналіз виборчого процесу в незалежній Україні через призму створення та діяльності виборчих комісій.

Відповідно до заявленої мети зазначаємо завдання:

1) аналіз трирівневої і перспективи запровадження чотирирівневої системи виборчих комісій;

2) розгляд питання складу виборчих комісій;

3) з’ясування ролі, права і обов’язків політичних партій у виборчому процесі;

4) визначення ролі органів державної влади та місцевого самоврядування у процесах створення та діяльності виборчих комісій.

Успіх організації і проведення виборів в Україні залежить від належної діяльності виборчих комісій, на які виборчим законодавством покладається забезпечення відкритості і об’єктивності виборчого процесу, дотримання принципу рівності для всіх кандидатів, політичних партій (виборчих блоків) та неупередженого ставлення до них з боку органів виконавчої влади.

Основу в організації та проведенні парламентських виборів в Україні становить трирівнева система виборчих комісій, до якої, разом із Центральною виборчою комісією, входять окружні та дільничні виборчі комісії.

Питання щодо системи виборчих комісій, формування їх складу, визначення повноважень, порядку організації роботи, прийняття та оформлення ухвалених рішень та інших документів визначено у розділі IV нового Закону, відповідно до якого склад виборчих комісій формується виборчими комісіями вищого рівня із кандидатур, які подаються партіями (блоками) – суб’єктами виборчого процесу, які у складі Верховної Ради України четвертого скликання станом на 15 вересня 2005 року мали свої партійні фракції (п’ятнадцять політичних партій та блоків), а також інші партії (блоки)–суб’єкти виборчого процесу.

Представники інших партій (блоків)–суб’єктів виборчого процесу включаються до складу окружних виборчих комісій шляхом жеребкування.До складу окружних виборчих комісій на парламентських виборах 2006 року (225 окружних виборчих комісій, кожна з них налічувала по 18 осіб) включено загалом 4050 осіб, з яких 3261 кандидатура, що включалися в обов’язковому порядку, та 789 кандидатур від інших суб’єктів виборчого процесу, які включалися за результатами жеребкування. Проте, під час виборчого процесу з моменту утворення окружних виборчих комісій і аж до дня виборів Центральна виборча комісія майже щодня приймала постанови про внесення змін до їх складу, згідно з якими свої повноваження припинили з різних причин 777 членів окружних виборчих комісій, що становить 19,2 % від їх загальної кількості, в тому числі 192 – представники керівного складу, зокрема 59 голів, 51 заступник голови, 82 секретарі та 585 членів окружних виборчих комісій. Серед причин, що слугували підставою для змін у складі комісій, були: відкликання суб’єктом подання кандидатури – 373, особиста заява про складання повноважень члена комісії – 325, відмова скласти присягу – 60, систематичне невиконання обов’язків члена комісії – 13, інші причини – 6. Такі зміни протягом 60 днів до дня виборів значною мірою ускладнили роботу окружних виборчих комісій, особливо за ситуації одночасного припинення повноважень голови, заступника голови та секретаря окружної виборчої комісії, які відбувалися в окремих комісіях навіть в останній перед виборами тиждень [2, с. 254–255].

Чимало гострих питань виникало і під час утворення дільничних виборчих комісій, кандидатури для яких також повинні були подати політичні партії (блоки). Проте, необхідної кількості активістів, готових працювати в комісіях і хоча б трохи обізнаних у питаннях організації виборчого процесу, у партій просто не виявилось. Практично в усіх територіальних виборчих округах значна частина дільничних виборчих комісій не могли розпочати свою роботу через відсутність легітимного складу комісій. Станом на 4 березня 2006 року таких комісій було 687. Крім того, на цей час понад 80 дільничних виборчих комісій взагалі не було сформовано. У значній кількості комісій не було призначено керівного складу – голів комісій, заступників голів та секретарів. При цьому мали місце випадки масового виходу із складу комісій за особистими заявами про припинення повноважень членів комісій. Така тенденція зумовлена низкою факторів, у тому числі включенням осіб до складу виборчих комісій без їх згоди, незнанням ними обсягу прав та обов’язків членів дільничних виборчих комісій [3, с. 27].

Вибори 2006 року засвідчили неспроможність невеликих партій надати достатню кількість кандидатур до складу виборчих комісій. Як наслідок, склалася ситуація, за якої виникла загроза зриву парламентських виборів через неукомплектованість виборчих комісій, відсутність легітимності їхнього складу. Так, виборчий закон передбачає право, а не обов’язок, політичних сил надавати кандидатури до складу виборчих комісій, і, як показала виборча кампанія, більшість із політичних партій (блоків)–суб’єктів виборчого процесу не реалізувала своє право щодо участі у формуванні дільничних виборчих комісій, що внесло нестабільність у виборчі процеси [4, с. 414].

Саме тому, окружна виборча комісія, відповідно до Закону, була вимушена утворювати дільничні виборчі комісії за поданням голови окружної виборчої комісії, з урахуванням запропонованих кандидатур від партій (блоків). Пропозиції щодо таких кандидатур голові окружної виборчої комісії подавали члени окружної виборчої комісії, дільничні виборчі комісії, місцеві організації, партії.

Отже, основною причиною зазначеного є неготовність партій (блоків) до належного виконання своїх повноважень відповідно до виборчого законодавства щодо формування виборчих комісій. І не зовсім правильним, на нашу думку, є положення законодавства, за яким політичні партії (блоки) формують склад виборчих комісій.

Питання зміцнення організаційної структури органів та установ, покликаних забезпечити реалізацію вимог виборчого законодавства – одне з найголовніших питань сьогодення. Вибори як інститут політичної демократії мають розкриватись як система засобів, створених державою і використаних нею для організації своєї влади, що потребує діяльнішої участі держави (в особі її органів) в організації та проведенні виборів. Українська держава дедалі відсторонюється від організації та проведення виборів, віддаючи цю справу в руки політичних партій. Вона не повинна бути осторонь, коли йдеться про її участь у формуванні її ж власних установ та органів. Держава є та, мабуть, залишиться на найближчу перспективу центральним елементом політичної системи суспільства [5, с. 120].Статтею 36 Конституції України [6, с. 46] передбачено, що політичні партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах, а участь в організації ними виборчого процесу не передбачається. Проте, виборчим законодавством політичним партіям (блокам) надається дещо невластива їм функція – формування персонального складу виборчих комісій. Таким чином, з’являється ситуація, коли представники одного і того ж суб’єкта одночасно є і тими, хто обирається, і тими, хто організовує та проводить вибори, у тому числі здійснює підрахунок голосів виборців. Основний аргумент законодавців на користь такої позиції – це, так би мовити, здійснення контролю в межах виборчої комісії одного з членів комісії за іншим. Але, разом з тим, навіть при здійсненні такого контролю кожен із членів комісії фактично має захищати права того суб’єкта, який вніс його кандидатуру. Хоча ні за законом, ні за елементарною логікою член виборчої комісії не вправі і не повинен відстоювати інтереси тієї чи іншої партії, здійснюючи свої повноваження [7, с. 123].

У зв’язку з тим, що безпосередньо на виборчі комісії покладається реалізація і захист виборчих прав громадян України, в утворенні цих комісій повинні брати участь органи, які забезпечують на відповідній території виконання Конституції та законів України, додержання прав і свобод громадян. Відповідно до статті 119 Конституції України такими органами є місцеві державні адміністрації.

Інтереси відповідних територіальних громад представляють сільські, селищні, міські ради. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, є районні та обласні ради.

Виборче законодавство зарубіжних країн по-різному визначає місце політичних партій в утворенні й роботі виборчих комісій. Так, за участі політичних партій утворення виборчих комісій передбачено виборчими законами Республіки Білорусь, Литовської та Словацької Республік; участь політичних партій у роботі виборчих комісій з правом дорадчого голосу передбачена виборчими законами Російської Федерації, Азербайджанської Республіки; у формуванні й роботі виборчих комісій за виборчими законами Польщі, Угорської Республіки та Республіки Молдова політичні партії участі не беруть [8, с. 66–68].

З метою оптимізації діяльності виборчих комісій, підвищення їх ефективності, в нашій державі виникла необхідність реорганізації виборчих комісій із внесенням змін у чинне виборче законодавство, визначивши при цьому систему виборчих комісій як державних органів управління виборчим процесом.

Однак, проблема вирішення цього питання полягає в тому, що для зміни механізму формування виборчих комісій та вдосконалення їх правового статусу потрібна політична воля парламенту, значна частина якого є прихильниками формування виборчих комісій саме за партійним принципом.

Недосконалість правового статусу територіальних і дільничних виборчих комісій, їх тимчасовий характер обумовлюють проблеми у взаємовідносинах з органами місцевого самоврядування. Саме цим значною мірою пояснюється їх нерівне становище у відносинах з іншими органами публічної влади, залежність від чиновницького розсуду і необхідність постійно виступати в ролі прохача. В очах більшості посадових осіб виборчі комісії не є органами влади, а їх рішення всупереч закону далеко не завжди розглядаються як обов’язкові для виконання. І це цілком зрозуміло: важко очікувати поваги до органів, позбавлених власної матеріально-фінансової й організаційно-технічної бази, які не мають постійного персоналу і постійних помешкань, змушених майже з кожного питання звертатися до місцевої державної адміністрації або виконкому місцевої ради [9, с. 59].

Отже, одна з найбільш актуальних проблем, що потребує вирішення у виборчому законодавстві – подальше реформування системи виборчих комісій, підвищення рівня їх правового статусу та порядку їх утворення. Найбільш оптимальною моделлю створення системи виборчих комісій в Україні, виходячи з адміністративно-територіального устрою України, на нашу думку, є чотирирівнева система, а не трирівнева, яка функціонує тепер.Запровадження чотирирівневої системи виборчих комісій дозволить більш повно забезпечити реалізацію та захист конституційних виборчих прав громадян України, підвищити рівень реального контролю з боку Центральної виборчої комісії за належним виконанням та однаковим застосуванням законодавства про вибори на території всієї держави. Очолювати цю систему комісій має Центральна виборча комісія. Другий рівень повинні становити працюючі територіальні (регіональні) виборчі комісії Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські виборчі комісії, комісії з референдуму, які працюватимуть на постійній основі. Третій рівень у цій системі – це територіальні районні, міські (у містах обласного значення), районні в містах виборчі комісії, комісії з референдуму для організації і проведення виборів Президента України, всеукраїнського референдуму, місцевих виборів і референдумів та окружні (в межах відповідного регіону) – для проведення виборів народних депутатів України. Четвертим рівнем у системі виборчих комісій, комісій з референдуму мають залишатися дільничні виборчі комісії, комісії з референдуму, для підготовки і проведення будь-яких виборів та референдумів. Така чотирирівнева система виборчих комісій є досить поширеною у світовій виборчій практиці й ефективно функціонує в багатьох країнах світу. Наприклад, у Російській Федерації, Словацькій Республіці, Словенії, Хорватії та інших країнах [10, с. 542–543].

Територіальні (регіональні) Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські виборчі комісії, на нашу думку, слід утворювати як постійно діючі органи, які мають працювати на засадах, наближених до Центральної виборчої комісії. На постійній основі у складі комісій мають працювати голова, заступник голови, секретар комісії, а також ряд працівників комісії – системний адміністратор, оператори, бухгалтер та інші. Крім того, як пропозиція, формування складу цих комісій повинно проводитися Центральною виборчою комісією за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних рад, Київської та Севастопольської міських рад, а також за поданням політичних партій (блоків). Такі виборчі комісії в межах своїх повноважень не повинні бути залежними від місцевої виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. У них повинно бути власне постійне приміщення, оргтехніка, транспорт і засоби зв’язку, що значно підвищить ефективність діяльності виборчих комісій і державну дисципліну на всіх етапах виборчого процесу. Відповідно, за правовим статусом такі комісії в організаційно-методичному плані повинні бути підпорядковані Центральній виборчій комісії.

Через територіальні (регіональні) виборчі комісії Центральна виборча комісія мала б змогу реалізувати у повному обсязі на регіональному рівні покладені на неї законодавством України повноваження. Зокрема, вирішувати питання фінансування та матеріально-технічного забезпечення виборів та референдумів, контролювати за дотриманням встановленого порядку проведення передвиборної агітації та здійснювати інші організаційні функції щодо організації та проведення на території відповідного регіону виборів та референдумів. Крім того, для оперативного вирішення питань, пов’язаних з виконанням повноважень Комісії, статтею 35 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» [11, с. 29] передбачено утворення регіональних представництв Комісії як структурних підрозділів Секретаріату Комісії, які необхідно створити з розширеними повноваженнями щодо забезпечення організації не тільки народних депутатів України та Президента України, а й депутатів місцевих рад, всеукраїнського та місцевих референдумів.

До складу виборчих комісій з урахуванням повноважень, якими вони наділені, мають входити досвідчені та висококваліфіковані спеціалісти. Професійним членом виборчої комісії не можна стати за короткий час, який відведено для проведення виборчої кампанії.

Виборчим законодавством України до членів окружних та дільничних виборчих комісій встановлені певні вимоги. Проте, серед них відсутні вимоги професійного характеру, які забезпечували б високий рівень правової культури членів виборчих комісій та сприяли б підготовці й проведенню виборів на належному організаційному рівні.

Вимога виборчого законодавства щодо зазначення відповідної освіти чи підготовки членів окружних виборчих комісій не передбачає обов’язковості її набуття. Чинним законодавством не передбачено встановлення певних критеріїв до наявності такої освіти і відповідної підготовки у осіб для включення до складу окружних та дільничних виборчих комісій.Відповідно до статті 17 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», до повноважень Комісії відноситься підвищення правової культури учасників виборчого процесу та референдумів. Саме тому, на нашу думку, необхідно вивчити доцільність і можливість створення за рахунок Державного бюджету Центру підготовки та підвищення кваліфікації членів виборчих комісій, наприклад, на базі Національної академії державного управління при Президентові України (та її регіональних інститутів) із запровадженням видачі свідоцтв особам, які пройшли відповідну підготовку. При цьому до обов’язків Центральної виборчої комісії мають входити ведення обліку і реєстру осіб, які закінчили курси та виконали відповідні програми навчання. А у виборчому законодавстві, на наше переконання, доцільно передбачити такі положення, за якими кандидати на посади голів, заступників та секретарів виборчих комісій повинні або мати юридичну освіту, або ж пройти відповідне навчання за програмою, визначеною Центральною виборчою комісією.

Запропоновані зміни до виборчого законодавства дадуть можливість підвищити ефективність роботи виборчих комісій, зміцнити законність на всіх стадіях виборчого процесу, а в підсумку – більш надійно гарантувати виборчі права громадян України. Доцільність, сутність і характер таких змін і становитимуть перспективу подальших наших наукових досліджень.

Література:

1. Закон України «Про вибори народних депутатів України» станом на 25 березн. 2004 р. № 1665-IV. – К., 2004 р. – 202 с.

2. Виборчі комісії – організатори підготовки та проведення виборів народних депутатів України // Вибори до Верховної Ради України 2006 року: інформ.-аналіт. зб.-к. – Книга 1. – К., 2006. – С. 253–292.

3. Мельник М. І. Проблеми організації підготовки та проведення парламентських і місцевих виборів 2006 року // Вісник ЦВК. – № 3 (5). К., 2006. – С. 24–29.

4. Татарнікова Л. А. Виборчий процес і виборчі комісії: досвід парламентських виборів 2006 року // Вибори-2006. Досвід. Проблеми. Перспективи. Матер. Міжнар. наук.-практ. конф. 31 жовт.–1 лист. 2007 р. – К., 2007. – С. 413–417.

5. Георгіца А. З. Деякі теоретко-методологічні проблеми вдосконалення виборчого процесу в Україні у контексті світового досвіду // Там само. – С. 114–123.

6. Конституція України // Вид.-торг. фірма «Велес». – К., 2005. – 46 с.

7. Давидович Я. В. Досвід застосування пропорційної виборчої системи в Україні // Вибори та демократія: наук. просвіт.-правничий журн. – К., 2007 – № 2 (12). – С. 121–124.

8. Співак В. І. Правова культура виборів в Україні: теорія і практика / Інст. держ. і права ім. В. М. Корецького НАНУ. – К.: «Юрид. думка», 2006. – 156 с.

9. Стешенко Т. Взаємовідносини виборчих комісій з органами місцевого самоврядування // Теорія та практика державного управління: III Матер. Міжнар. наук. конгресу, 26 лют. 2003 р. – Х., 2003. Вип. 2. – С. – 57–60.

10. Рябець М. М. Центральна виборча комісія: віхи становлення та розвитку. Статті, доповіді, виступи, інтерв’ю // Практика реалізації законодавства про вибори та референдуми в Україні та шляхи його подальшого вдосконалення. – К., 2003. – C. 537–556.

11. Закон України «Про Центральну виборчу комісію». № 1932 – IV. – К., 2004. – 31с.