Управління освітою Польщі: історична ретроспектива
Перед багатьма колишніми пострадянськими країнами постала проблема відродження національних традицій системи освіти та її складової – управління освіти – з використанням досвіду передових країн світу. Так, Польща успішно справляється з цим завданням, свідченням чого є нещодавнє прийняття її до Європейського Союзу. Сучасним ґрунтовним дослідженням з історії польського управління освітою є праця А. Смолальського “Проблеми освітньої адміністрації” (“Zagadnienia administracji edukacyjnej”), в якій автор детально розкриває й аналізує управління освітою в історичній ретроспективі. Серед польських дослідників, які аналізують результати сучасних змін у Польщі, поширеним є звернення до минулого національної освіти, але в основному дослідники спиняються на повоєнному періоді (С. Славінскі, А. Боґай, В. Ґорішовскі та ін.). Серед українських дослідників до розвитку польської освіти частково звертаються А. Василюк та К. Корсак. Зважаючи на недостатню дослідженість проблеми, пропонуємо детальніший розгляд цього питання.
Віддавна освіта в Європі була пов’язана з релігією. Зокрема польська система організації та управління системою освіти була започаткована у ХVІІІ ст. До кінця XVIII ст. вона формувалася і розвивалася, з одного боку, під впливом костелу, а з другого боку – держави. Державним органом управління системою освіти була Комісія національної освіти (Komisja Edukacji Narodowej) (1773-1793 рр.). “Робота Комісії національної освіти була добре організована завдяки прекрасно підготовленим наглядовим кадрам (на 45 візитаторів[1] – 22 генеральні візитатори володіли дипломами доктора, а 5 були професорами Головних шкіл)” [7, с. 26]. У той період навчання було загальним, школи співпрацювали із суспільним оточенням. Процес навчання населення сприяв збереженню культурної та національної самобутності країни. Ця Комісія опрацювала концепцію повної автономії шкільництва і адміністрації системи освіти. Нагляд над школами нижчого рівня проводили керівники шкіл вищого рівня. Таким чином, автономія адміністрації системи освіти відбувалась через загальну адміністрацію і повний зв’язок першої зі школами та запобігання її відмежування від педагогічних справ [11, с. 34]. З іншого боку, загальна адміністрація підпорядковувалась адміністрації системи освіти персонально, структурно і навіть щодо змісту. Досвід Комісії національної освіти в галузі організації та управління системою освіти використовувався як в пізніших історичних періодах Польщі, так і зарубіжними країнами того часу (Прусія, Австро-Угорщина). Зокрема, як стверджує професор А. Смолальскі, в 1793 р. (близько 20-ти років після заснування Комісії), схожу концепцію було запропоновано у Франції. Вона не зразу ввійшла в життя, пізніше французи змогли продовжити цю ідею. Комісія національної освіти припинила своє існування внаслідок поділів Речі Посполитої між Росією, Прусією та Австрією (1772, 1793, 1795 рр.). Ці країни “поводили себе неоднаково: Росія перешкоджала розвитку національної культури і освіти, Прусія не шкодувала грошей на початкову (німецьку) школу і лише Австро-Угорщина була досить цивілізованою для утримування повної системи освіти, вершину якої складали університети з викладанням не тільки німецькою, але й польською мовами” [4, с. 141]. На той час у Польщі вже існували університети в Кракові (1364 р.), Вільно (1578 р.) і Львові (1661 р.). У Варшаві університет розпочав навчання з 1816 р., а з 1826 р. – політехнічний інститут.
У Польщі міжвоєнного періоду (ІІ Річ Посполита – 1921-1939 рр.) адміністрація системи освіти формально не була об’єднана із загальною адміністрацією. Однак керівники воєводств і старости часто вимагали об’єднання або підпорядкування їм кураторів та шкільних інспекторів. Їх бажання підтримували в тогочасному відомстві внутрішніх справ. Натомість противником такого об’єднання була Спілка польського вчительства, яка, захищаючи незалежність адміністрації системи освіти, організувала у державі народне віче, пресову кампанію, виголошувала протести в Сеймі та в Сенаті, зверталася до найвищих державних діячів і т. п. Внаслідок такої боротьби була збережена незалежність адміністрації системи освіти, тобто закон, який гарантував роздільність, не зазнав змін. На практиці статті закону часто ігнорувались. Інколи в міжвоєнний період воєводи були уповноважені до призупинення виконання на своїй території навіть розпоряджень міністра релігії та національної освіти, якщо розпорядження визнавалось як таке, що суперечить інтересам держави, а швидше – інтересам загальної адміністрації [11, с. 27].У той період реалізація функцій планування була найслабшою стороною шкільництва (брак єдиної стабільної освітньої політики, брак коштів на освіту). Краще реалізовувалися організаційні функції (шкільний обов’язок, безплатність загального шкільництва, підготовка відповідної кількості вчителів, чіткий адміністративний апарат). Важливу мотиваційну роль виконували дорадчі та консультаційні установи на вищих щаблях управління – вдосконалення та підвищення кваліфікації вчителів і керівних кадрів. Найбільш реалізованою була функція контролю, яка відображалася у директивному стилі керування з переважанням автократичних елементів.
Досвід управління системою освіти міжвоєнного періоду, як і досвід Комітету національної освіти, використовувався у пізніший період. І сьогодні, коли готується новий документ про систему національної освіти, їх досвід залишається цінним. Як приклад можна навести створення дорадчої колегії при Міністерстві національної освіти (Ministerstwo Edukacji Narodowej) – Державна рада системи освіти (Krajowa Rada Edukacji), при кураторії освіти (Kuratorium Oświaty) – Воєводська рада освіти (Wojewуdzka Rada Oświaty), при директорові школи – рада школи (Rada Szkoty) [7, с. 26]. Інколи висловлюються думки про те, щоб скористатися досвідом довоєнного періоду щодо вищої освіти.
З 1939 по 1945 роки Польща переживає період німецької окупації. З кінця жовтня 1939 р. функціонувала Таємна учительська організація (Tajna Organizacja Nauczycielska), якою керувала так звана Центральна п’ятірка (Centralna Piétka), що була громадським органом управління. Разом з Таємною вчительською організацією центральною освітньою владою з широкою сферою діяльності був Департамент освіти і культури (Departament Oświaty i Kultury), створений як орган представництва еміграційного уряду восени 1940 р. Цей уряд діяв на території Франції, а також в Англії. Таємна вчительська організація і Департамент освіти і культури мали розбудовану мережу місцевих навчальних закладів.
З осені 1939 р. діяла також підпільна Комісія державної освіти (Komisja Oświacenia Publicznego), яка була пов’язана з конспіративними збройними силами (Служба перемоги Польщі – Służba Zwycięstwa Polsce). В середині 1941 р. ця Комісія увійшла до складу Департаменту освіти і культури. Паралельно діяло Освітньо-шкільне бюро Західних земель – (Biuro Oświatowo-Szkolne Ziem Zachodnich). Воно організувало Університет Західних земель у Варшаві. У грудні 1942 р. це бюро увійшло до складу Департаменту освіти і культури [11, с. 32].
У 1944-1945 рр. у визволеній Польщі владу захопила комуністична партія. Польська Народна Республіка (далі ПНР) опинилася в когорті тих держав, котрі почали підпорядковуватись єдиній доктрині, опираючись на рішення, які приймалися в СРСР. Тут необхідно зазначити, що кожна з держав “соцтабору” мала власну історію й традиції, свій розвиток. Тому “в окремих країнах східного блоку конкретні вирішення різних питань сформувалися дещо інакше. Наприклад, у Польщі Католицький костел зберіг позиції, про які в інших країнах блоку жоден костел не міг навіть мріяти” [9, с. 6]. У подальшому у польських навчальних закладах тривав стан політичної індоктринації кадрів.
До 1989 р. ПНР залишалася державою з централізованим управлінням. Рішення, котрі торкалися різних сфер життя, приймалися у Варшаві. Це стосується й системи освіти та управління нею. Міністр освіти приймав рішення по роботі майже усіх галузей школи [5, с. 51]. У соціалістичні часи навчання було повністю монополізовано державними навчальними закладами. Недержавний сектор освіти становив єдиний у соцтаборі навчальний заклад вищого рівня – Люблінський католицький університет, який діяв і фінансувався з державного бюджету [1, с. 154; 4, с. 142]. У цей період відбувалися часті зміни назв найвищих влад системи освіти: Відомство освіти Польського комітету національного визволення (Resort Oświaty Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego), Міністерство освіти (Ministerstwo Oświaty), Міністерство освіти і вищої школи (Ministerstwo Oświaty i Szkolnictwa Wyźszego), Міністерство освіти і виховання (Ministerstwo Oświaty i Wychowania) [7, с. 32]. Але зі зміною назви система управління по своїй суті не змінювалась.
Негативними рисами розвитку освіти Народної Польщі були: “надмірне домінування марксистсько-ленінської ідеології, що утруднювало розвиток інших напрямів вітчизняної суспільної і філософської думки та засвоювання теоретичних концепцій, які повстали на Заході; майже цілковите підпорядкування школи державі з одночасним зменшенням її функцій як громадської установи; крайня централізація управління; надмірний натиск на досягнення так званих суспільних цілей (які на практиці часто були в інтересах влади, а не суспільства) при одночасному занедбанні потреб окремих учнів, їх батьків і локальних середовищ” [5, с. 79].“Згода уряду на діяльність незалежних профспілок була використана для утворення “Вчительської Солідарності” – складової частини вільних опозиційних профспілок (жовтень 1980 р.) у вигляді Національної координаційної комісії з освіти і виховання у складі профспілки “Солідарність”. Вона стала центром об’єднання небайдужих, місцем створення проектів принципово нових планів і програм для навчальних закладів усіх рівнів, концепцій виховання, статутів та інших регуляційних документів для середніх і вищих шкіл. Ця діяльність вплинула на деякі рішення керівників освіти Польщі (підвищення автономії закладів і вчителів, дозвіл на створення авторських класів тощо) і не була зведена нанівець навіть у роки запровадження військового стану і заборони “Солідарності” [3, с. 4]. “Вчительська Солідарність” вбачала смисл відновлення освіти в її реконструкції, точніше у поверненні до народних традицій і відродженні ієрархії пріоритетів, особливо тих, що стосуються освіти” [2, с. 8]. Для досягнення цієї мети вона вела активну підпільну боротьбу впродовж 80-х років.
Першим об’єктом законодавчих змін в освіті після мирного переходу влади від комуністичного керівництва до опозиційного руху “Солідарність” була вища школа. У цей час прийнято основний Закон про вищу освіту і Закон про дипломи і наукові ступені (12 вересня 1990 р.), Закон про створення виборного Комітету з наукових досліджень для подальшого обмеження впливу державних органів на цей сектор освіти (12 січня 1991 р.) Поточна діяльність вищої школи визначається наказами нижчого рангу й статутами закладів [3, с. 5]. Завершення процесу ліквідації державної монополії в галузі освіти ознаменувалось прийняттям Сеймом у червні 1991 р. нового Закону про систему освіти. Але недосконалість прийнятих законів, проблеми, які виникали при застосуванні їх у практиці, а також зміна адміністративного ладу країни (з 1999 р.) вимагали їх удосконалення. Незважаючи на це, було здійснено перехід від чотирирівневої системи управління (міністр, куратор, інспектор, директор) до трирівневої (міністр, куратор, директор), що спрощувало систему управління [10, с. 5].
Міністерство освіти вже не буде вирішувати про все, що має відбуватися в школах. Тепер воно координує і встановлює стандарти навчання, проводить загальний нагляд і контроль законності дій навчальних закладів, розподіляє бюджетні кошти і контролює їх використання, є своєрідним куратором органів самоврядування у галузі освіти [1, с. 157; 2, с. 12; 3, с. 5]. Міністр освіти відповідає за якість освіти в державі, дбає про популяризацію середньої та вищої освіти, а також вирівнювання освітніх можливостей дітей та молоді, які мають труднощі в доступі до освіти.
Куратори більше не керують школами й закладами освіти. Головним їх завданням залишається проведення педагогічного нагляду на території воєводства, ними надається допомога керівним органам закладів освіти. Вони відповідають за якість освіти на своїй території [6, с. 10].
Децентралізація управління системою освіти відбувалася шляхом розширення повноважень двох важелів керування: керівника навчального закладу та органу місцевого самоврядування. Керівники навчальних закладів усіх рівнів вибираються на конкурсній основі, а не призначаються безапеляційно освітньою владою, як це було в попередні роки. До того ж педагогічні ради школи можуть не погодитись на запропонованого їм керівника. Щодо обов’язків, то керівники мають право приймати на роботу і звільняти персонал. Директорам перейшли повноваження інспекторів шкільної освіти щодо здійснення педагогічного нагляду та контролю за обов’язковим відвідуванням дітьми школи [5, с. 53; 12, с. 32-33].
Відродження територіального самоврядування (ґміна, повіт, воєводство) дало можливість передачі керування школами усіх типів самоврядуванню. Завдяки цьому вони можуть проводити власну освітню політику, яка відповідає локальним потребам. Освітнім завданням одиниць територіального самоврядування є гарантування навчання, виховання та опіки в школах та закладах освіти, для яких вони є керівними органами. Одиниці територіального самоврядування прийняли на себе широкий обсяг повноважень, а передусім збільшилась їх відповідальність за стан освіти на власній території. “Відповідальність зі сторони освіти – це дотримання усіх суттєвих передумов в прийнятті колективних рішень в справах локальної освіти; представлення та дотримання високої компетенції в оцінюванні і представленні справ освіти і виховання на своїй території в своєму районі; подання пропозиції в межах розпорядження відповідними засобами, які дають можливість оптимального функціонування закладів освіти; прийняття в ієрархії власних завдань ведення освіти як пріоритет, а не як неминуче зло” [8, с. 45-46].Одиниці територіального самоврядування контролюють розпорядження фінансами, наданими школам і закладам, та ведення господарювання майна. Закон про систему освіти не обмежує можливостей створення і керування одиницями територіального самоврядування шкіл, керування якими не належить до їх власних завдань. Державна школа, керована одиницями територіального самоврядування, ліквідовується керівним органом школи після отримання позитивного рішення куратора освіти. Щодо мистецьких шкіл – вимагається позитивне рішення відповідного міністра культури [6, с. 9-10].
Внаслідок змін у системі управління освітою науково-освітня громадськість отримала засіб контролю планів і рішень міністрів. Освітяни вільно обирають Раду з вищої освіти і Центральну комісію зі справ звань і наукових ступенів. Відповідно до Закону про вищу освіту і Закону про систему освіти змінилася роль колегіальних органів навчальних закладів, які отримали можливість здійснювати великий вплив на процес прийняття рішень, що обмежило сферу діяльності одноосібних рішень, сприяло запобіганню можливої сваволі чи диктаторським схильностям керівників закладів освіти, кураторів і міністра освіти, що певною мірою покінчило з адміністративним, авторитарним впливом. Це сприяло прийняттю правових управлінських рішень, за дотриманням яких стежили громадські органи [3, с. 5].
Таким чином, традиції управління освітою у Польщі, починаючи з XVIII ст., кардинально змінювалися від широкої автономії навчальних закладів, участі місцевого самоврядування в управлінні освітою до руйнації, жорсткого централізованого підпорядкування в органах державної влади, а потім до створення децентралізованої відкритої системи самоврядування із залученням громадськості, повернення автономії навчальним закладам. Польща понад 15 років вибудовує національну систему освіти та управління нею, враховуючи сучасні вимоги та досягнення розвинених країн світу.
Список використаних джерел
1. Василюк А. Вища освіта Польщі: структура, управління, фінансування, підготовка кадрів // Освіта і управління. – 1998. – № 2. – Т 2. – С. 154-163.
2. Василюк А. Професійно-педагогічна підготовка вчителів у Польщі (1989-1997 рр.): Автореф. дис... канд. пед. наук: 13.00.04 / Ін-т педагогіки і психології професійної освіти АПН України. – К., 1998. – 20 с.
3. Корсак К. Реформи освіти у Польщі та Україні: уроки і перспективи // Освіта і виховання в Польщі і Україні (ХІХ – ХХ ст.): Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. / Упорядкув. і заг. ред. Є. Коваленко. – Ніжин: НДПУ, 1998. – С. 3-6.
4. Корсак К. Світова вища освіта: Порівняння і визнання законних кваліфікацій і дипломів: Монографія. – К.: МАУП – МКА, 1997. – С. 141-146.
5. Bogaj A. System edukacji w Polsce: osiągnięcia, problemy, dylematy / A. Bogaj, S. M. Kwiatkowski, M. J. Szymański (Wyd. 2) – Warszawa: Instytut Badań Edukacyjnych, 1997. – 179 s.
6. Edukacja w gminie, powiecie i województwie: z wzorami regulaminów i uchwał [red. t. A. Gałuszka, W. Misztal, P. Stańczyk]; Federacja Związków i Stowarzyszeń Gmin i Powiatów RP. Centrum Prawa Miejscowego. – Kraków: Fundacja Rozwoju Samorządności i Prasy Lokalnej, 1999. – 108 s.
7. Goriszowski W. Menedżeryzm oświatowy w warunkach transformacji ustrojowej w Polsce / Goriszowski W., J. Harazińska, P. Kowolik; Wyższa Szkoła Pedagogiczna im. Jana Kochanowskiego w Kielcach. Wydział Zamiejscowyj w Piotrkowie Trybunalskim . – Piotrków Trybunalski: Wydaw. WSP WZ, 1995. – 102 s.
8. Nowaczyk Z. Zmiany organizacyjne w sieci szkół podstawowych i gimnazjów w Wałbrzychu // Reforma edukacji w procesie jej wprowadzenia: (na przykładzie regionu wałbrzyskiego): praca zbiorowa / pod red. M. Jakowickiej; Wyższa Szkoła Pedagogiczna Towarzystwa Wiedzy Powszechnej w Warszawie – Wałbrzych: Warszawa: Wydaw. WSP WZ, 2003. – S. 45-51.
9. Sławinski S. Reforma szkolna w III Rzeczypospolitej. – Wyd. pierwsze. – Warszawa: Wydawnictwa Szkolne i Pedagogiczne, 1996. – 104 s.
10. Sławinski S. Raport o reformie szkolnej 1991-1993. – Wyd. Pirwsze. – Warszawa: Wydawnictwa Szkolne i Pedagogiczne, 1994. – 64 s.
11. Smołalski A. Zagadnienia administracji edukacyjnej. Seria: Historyczne podstawy teorii organizacji szkolnictwa w Polsce / A. Smołalski. – t. 3. – Kraków: “Impuls”, 1999. – 111 s.
12. Ustawa o systemie oświaty (stan sprawy – czerwiec 2003). – Gdańsk: Instytut Promocji Nauczycieli “Solidarność”, 2003. – 86 s.