Емпірична оцінка потреб щодо змісту навчання у галузі місцевого управління

Соціальне замовлення щодо підвищення якості професійного навчання представників місцевої влади

Одним із ключових рівнів у системі територіального управління є рівень муніципального чи місцевого управління, пов’язаний як з ефективною організацією життєдіяльності населених пунктів, так і з процесом децентралізації державного управління. Якість управлінської роботи на цьому рівні є визначальною умовою для розвитку всієї країни, оскільки вона забезпечує включення максимальної кількості ресурсів і їх найбільш раціональне використання [2].

Створення інституту місцевого самоврядування і муніципального управління в постсоціалістичних країнах пов’язане з характером їх суспільного розвитку в останньому десятилітті ХХ століття. Раптова зміна основних ідеологічних орієнтирів, фундаментальних основ суспільного ладу і життєвих укладів не могла не позначитися на підходах до організації територіального управління. Стає все більш зрозумілим, що при цьому в публічному дискурсі істотно чіткішим було розуміння того, від чого необхідно відмовитися, ніж того, що необхідно побудувати. Відмовлялися від соціалістичних форм господарювання, у рамках яких населені пункти розглядалися як придатки до господарської діяльності підприємств, що розташовані на їх території. Локальні інтереси будь-якої території завжди розглядалися як незначущі і підлеглі загальнодержавним. Ідеологічний підхід до оцінки явищ і подій мав практично абсолютний пріоритет перед професійним. Провідними позитивними ідеями було прагнення до волі, поваги до прав людини, особистого розвитку.

Управління процесами організації життєдіяльності і розвитку міст і районів одержало принципово нові цільові орієнтири і форми організації. При цьому минулі роки наочно продемонстрували добре відомий факт, що між ідеями і реальними процесами суспільного розвитку пролягає чимала дистанція. Виявилося, наприклад, що прагнення до свободи здатне обернутися свободою деяких осіб вирішувати свої завдання за рахунок усіх інших. А необхідною умовою реалізації прав людини і можливостей розвиватися є копітка взаємопогоджувана робота багатьох людей і організацій різного рівня.

Одним з домінуючих суспільних настроїв, що виникли в зв’язку з цими “відкриттями”, виявилося розчарування і відмова від надто райдужних надій, пов’язаних з найближчим майбутнім. Дослідження, присвячені буденному життю “простих людей”, часто виявляють їхнє песимістичне ставлення до того, що відбувається [4]. На цьому ґрунті виростають “новий феодалізм” і кримінальні відносини, що стали повсякденністю, “сірі” схеми економічних взаємодій, нові технології маніпулювання суспільною свідомістю і відносини у “великій політиці”, відплив фінансового і людського капіталу за кордон, низький міжнародний авторитет нових держав.

Одночасно минулі роки, незважаючи ні на що, дійсно стали для багатьох людей і суспільних інститутів можливістю звільнення від пресу держави і розвитку. Відкрилися відносини із “зовнішнім світом”, кардинально змінилися економічні відносини, зникло домінування єдиної ідеології і пов’язаного з нею партійно-державного тоталітаризму. Але можливості, що відкрилися у зв’язку з цим, вимагають від людей великої віддачі і відповідного професіоналізму нового типу, що напрацьовується значною мірою тільки власним досвідом і має низку характеристик, тісно пов’язаних зі специфікою сьогодення в пострадянських країнах.

У міру становлення відносин, пов’язаних з інститутом місцевого самоврядування, з’являлися нові суб’єкти і нові акценти. Усе населення виявилося залученим до виборів і політичних відносин місцевого рівня: одні як кандидати і помічники кандидатів, інші як виборці. Вибирати місцевих керівників – при всій нерозвиненості політичної й управлінської свідомості нових незалежних держав – не теж саме, що вибирати депутатів Верховної Ради, чи Думи, чи Президента.

Обрані керівники виявляються не тільки в новому політико-правовому просторі, але і перед необхідністю виконувати завдання, пов’язані з організацією життєдіяльності і розвитком їхніх муніципальних утворень. Людей, що могли б займатися цим професійно, практично немає. Керівники, що сформувалися в радянських умовах, повинні серйозно змінити підходи і організацію їхньої діяльності. У людей, які щойно прийшли до влади, в основному немає необхідної освіти і досвіду управління такими об’єктами, як населені пункти.У цих умовах особливої актуальності набуває проблема професіоналізації місцевого самоврядування за допомогою професійного навчання і тренінгу представників органів місцевого самоврядування, придбання ними сучасних знань і навичок ефективного управління населеними пунктами різних розмірів, їхнього реального ознайомлення з кращим досвідом колег як у країні, так і за кордоном. У вирішенні цього завдання важливо дбайливо і раціонально підійти до наявних ресурсів, вчасно відповісти як на поточні, так і на стратегічні питання. При розробці навчальних і тренінгових програм важливо не обмежуватися поданням загальних положень, теоретичних уявлень і концепцій. Необхідно гранично конкретизувати навчальні курси, відповідаючи в такий спосіб на запити реальних людей, що працюють у системі місцевого управління, і тих, хто живе в наших містах і селах. Саме тому метою цієї роботи було проведення емпіричної оцінки потреб у навчанні і тренінгу з боку муніципального управління і місцевого самоврядування на основі моделі ефективності муніципального управління.

Два підходи до оцінки потреб щодо змісту навчання

Усі підходи до оцінки потреби в навчанні можна розділити на прямі і непрямі методи оцінки. У першому випадку потенційних та дійсних студентів, слухачів прямо запитують, з чим вони хотіли б ознайомитися, з якими проблемами вони стикаються у своїй професійній практиці [12]. На підставі подібної інформації конкретизуються навчальні програми і курси. Непрямі методи оцінки потреб у навчанні ґрунтуються на аналізі особливостей і результатів професійної діяльності, характеру і ступеня досягнення цілей організації. На основі отриманих даних визначають, що вдається, а що ні. Передбачається, що найменш успішні області, сфери діяльності є критичними і вимагають особливої уваги і додаткових зусиль у процесі підвищення кваліфікації, професійного навчання і тренінгу.

У даній статті представлені результати застосування другого підходу. Визначення потреб у навчанні ґрунтувалося на оцінці уявлень співробітників місцевих органів влади, представників депутатського корпусу, приватного бізнесу, громадських організацій, жителів п’яти міст України і Росії про ефективність роботи органів місцевого управління. Ми виходили з уявлень про те, що саме ефективність їхньої діяльності є критичною функцією в умовах побудови як системи місцевого самоврядування, так і державного управління в цілому. Про це свідчать результати соціологічних досліджень [5], такою була публічна позиція Президента України [3]. Проблема забезпечення ефективності адміністративно-управлінської діяльності є центральною в Концепції адміністративної реформи [1].

Модель ефективності муніципального управління

Наша робоча гіпотеза допускала, що в подібних дослідженнях необхідно використовувати інструмент оцінки ефективності муніципального управління, адекватний особливостям того соціокультурного і професійного середовища, в якому проводиться дослідження. Тому на попередньому етапі дослідження була реконструйована концептуальна модель ефективності муніципального управління, яка існує у вітчизняній професійній практиці. Вона була отримана за допомогою узагальнення уявлень співробітників місцевих органів влади, представників депутатського корпусу, приватного бізнесу, громадських організацій, жителів міст, тобто представників різних статусних груп про фактори, що визначають ефективність муніципального управління.

Отримані дані показують, що наші респонденти, в цілому, надавали великого значення “людському фактору”: особистісним стосункам і особливостям, неформальним правилам. Істотно меншою була роль “організаційного фактора”, тобто принципів, умов, правил, норм, законів, що містять зразки поведінки і діяльності, незалежно від особливостей конкретних людей. На відміну від цього в західній управлінській традиції, навпаки, чітко виражений акцент саме на “організаційному факторі”: системі і правилах роботи, координації діяльності різних галузей влади.

Українські респонденти частіше вказували на роль перших облич у системі управління містом, їхньої орієнтації на нововведення, виконавську дисципліну, орієнтацію службовців на традиційне, нормоване поводження. Російські респонденти більше уваги надавали ролі комунікації, особистості керівників, системі стосунків між ними, ініціативності, ролі індивідуального професіоналізму. Таким чином, респонденти обох країн провідну роль відводять різним аспектам людського фактора, ролі особистості, звертають увагу на дефіцит матеріальних засобів і фінансового забезпечення, необхідного для виконання їхніх функціональних завдань, явно зацікавлені в зрозумілій та прозорій державній політиці і раціоналізації законодавства.Отримані дані вказують на збереження в пострадянських країнах традиції жорсткої ієрархії в системі муніципального управління. Провідна роль у діяльності муніципальних органів влади належить першим особам і активності команди найбільш близьких до них співробітників, що володіють відповідними повноваженнями. Систематично вказувалося на те, що інноваційна діяльність без включення в неї перших осіб не має сенсу.

При цьому відзначалися і характеристики, пов’язані з демократичними принципами організації муніципального управління. Це виявлялося у визнанні необхідності прояву ініціативи не тільки з боку перших керівників міста, але і з боку співробітників органів муніципального управління, а також населення. Визнається необхідність обліку потреб і запитів населення в плануванні й організації діяльності органів виконавчої влади, захисту інтересів різних верств населення. Зв’язок муніципальної влади з населенням розглядається як реальна умова адекватності діяльності адміністративно-управлінських структур і забезпечення якості муніципального управління в умовах демократичних виборів.

Респонденти зверталися також до проблематики адміністративної реформи. Вказувалося на розрив центру і регіонів, а також суперечливість наслідків реформи місцевого самоврядування і державної служби.

На основі отриманого набору висловлювань про фактори ефективності був сформований опитувальник і проведене опитування співробітників місцевих органів влади, представників депутатського корпусу, приватного бізнесу, громадських організацій, жителів п’яти міст України і Росії. В опитуванні взяли участь 158 респондентів. За допомогою пошукового факторного аналізу отриманих даних були виділені два рівні узагальнених показників ефективності у вигляді факторів ефективності місцевого управління. Фактор 1 узагальнює фактори 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5. Аналогічно фактори 2, 3, 4, 5 містять у собі відповідні фактори другого рівня. Кожний з факторів другого рівня, наведений у табл. 1, містить кілька конкретних джерел або умов ефективності управління містом. Їх докладне представлення є предметом окремої статті.

Методика власне оцінки потреб до змісту навчання

На другому етапі проводилася власне оцінка потреби в навчанні на підставі аналізу отриманих раніше оцінок ефективності.

Нагадаємо, що оцінка ефективності проводилася через оцінку ступеня присутності/відсутності в практиці роботи місцевих органів влади широкого переліку умов, чи джерел ознак, тобто первинних факторів ефективності управління населеним пунктом. Весь діапазон оцінок ми розділили на п’ять градацій: відсутність фактора ефективності, його ймовірна відсутність, невизначена оцінка, його ймовірна присутність і присутність фактора ефективності. Потім проаналізували розподіл оцінок за характеристиками, що входять до складу факторів отриманої моделі, і за факторами другого рівня, перерахованими у табл. 1.

Одне з найпростіших припущень, що стосується оцінки потреб у навчанні, полягає в тому, що оцінки типу “відсутність” і “ймовірна відсутність” вказують на певну нестачу знань і/чи умінь муніципальних управлінців (якщо, звичайно, вони не пов’язані з характеристиками, що несуть негативне етичне навантаження) і тому включення цих питань у навчальні програми буде відповіддю на запити практики місцевого управління.

Результати кількісної оцінки потреб щодо змісту навчання

Фактори ефективності, що найбільш часто розглядаються як відсутні в сучасній практиці муніципального управління. Вона показує, яка тематика навчальних програм для муніципальних управлінців необхідна з точки зору підвищення ефективності муніципального управління.

Результати аналогічної оцінки, проведеної за вихідними твердженнями опитувальника, дають ще більш деталізований список запитів до тематики і змісту навчальних програм у циклах підвищення кваліфікації представників місцевого самоврядування. У ній наведені твердження, що одержали найбільшу кількість негативних оцінок і характеризують положення, яке більшою чи меншою мірою може бути змінене за допомогою навчальних програм.

Висновки та рекомендації щодо змісту навчання

Для узагальнення деталізованого попиту щодо навчання був проведений факторний аналіз тверджень, що одержали більше 30% негативних оцінок. У результаті були виділені наступні узагальнені напрямки, що представляють першочергові потреби навчання муніципальних управлінців.

Напрямок 1 – “Взаємодія влади і населення”: Організація роботи органів муніципального управління відповідно до орієнтації на інтереси і потреби жителів, підвищення якості наданих їм послуг, залучення жителів до управління.

Напрямок 2 – “Бюджетний процес і ефективність роботи”: Управління бюджетом і забезпечення ефективності роботи міських служб.

Напрямок 3 – “Оцінка результативності і професіоналізація муніципальних служб”: Зворотний зв’язок щодо муніципального управління за допомогою оцінки результатів діяльності і професійних якостей муніципальних управлінців.Напрямок 4 – “Наукова організація адміністративно-управлінської діяльності”: Організація роботи муніципальних управлінців.

Порівняння отриманих результатів з переліками характеристик ефективного муніципального менеджера, розроблених професійними асоціаціями США і Європи, дозволив сформулювати ще один пріоритетний напрямок (№5) у навчанні представників місцевого управління.

Напрямок 5 – “Системний підхід у місцевому самоврядуванні”: Системні уявлення про життєдіяльність муніципальних утворень, системна організація муніципального управління, системні наслідки рішень прийнятих муніципальними управлінцями для забезпечення життєдіяльності муніципальних утворень.

Методичне доповнення

Кожному з виділених напрямків підвищення професійної кваліфікації можна привести у відповідність розроблені у світовій практиці тренингові програми, зокрема, тренінгові програми Центру Об’єднаних Націй з розвитку поселень (Хабітат), на жаль, наскільки нам відомо, не перекладених українською мовою.

Першому напрямку відповідають тренінги зі спільного (participatory) планування і управління населеним пунктом. Метою подібних навчальних програм є оволодіння навичками залучення до планування розвитку міста всіх зацікавлених сторін, активної співпраці влади і населення, планування діяльності органів влади з урахуванням інтересів різних діючих сил соціально-економічного і політичного простору [6; 10; 11].

Другому напрямку відповідає комплекс навчальних програм з економічного аналізу в місцевому самоврядуванні, розробки і управління бюджетом територіальних одиниць, а також з підвищення ефективності діяльності різних служб, що забезпечують життєдіяльність населеного пункту, включаючи органи місцевого самоврядування [8; 9; 15].

Третій напрямок представляє внутрішній і зовнішній моніторинг діяльності органів місцевого самоврядування, міської влади, а також управління людськими ресурсами, що включає об’єктивний контроль професійних якостей і навичок як при прийомі на роботу, так і в процесі професійної діяльності адміністративно-управлінського апарату [7; 13].

Четвертий напрямок зосереджує увагу на внутрішніх організаційних проблемах діяльності органів місцевого управління, тобто на питаннях організаційного розвитку, формування лідерських навичок у адміністративно-управлінського апарату й обраних представників влади [7; 13; 14].

П’ятий напрямок включає тренінги зі стратегічного планування і розвитку населених пунктів, тренінги з організації процесу вироблення і прийняття рішень, з політичного аналізу, а також з розробки і застосування різних засобів оцінювальних досліджень і з моніторингу ефективності муніципального управління як засобу поточної і результативної оцінки виконання поставлених цілей і визначення необхідних напрямків корекції діяльності органів виконавчої й законодавчої влади [9; 10; 11; 13].

Список використаних джерел

1. Концепція адміністративної реформи в Україні / Державна комісія з проведення в Україні Адміністративної реформи. - К.: Центр політико-правових реформ, 1998. - 62 с.

2. Князєв В.М. Інтелектуальний ресурс місцевого та регіонального розвитку // Інноваційні механізми місцевого та регіонального розвитку: За матеріалами VIII Всеукр. муніцип.слухань “Ресурси місцевого і регіонального розвитку: національний та міжнародний аспекти”, м. Судак, АРК, 29 лип. – 2 серп. 2002 р.. / Наук.ред. М.Пухтинський, В.І.Борденюк, В.М.Князєв, В.І.Луговий, Ю.П.Шаров та ін.; Фонд сприяння місц.самоврядуванню України. – К., 2003. – С. 320 – 323.

3. Кучма Л. Націю звеличують великі цілі і діла: Виступ Президента України у Верховній Раді 22 лют. 2000 р. // Уряд. кур’єр. - 2000. - №34. - С. 2-4.

4. Плюснин Ю.М. Малые города России. – М.: МОНФ, 2000. – 152 с.

5. Чернецький Ю., Кіт В. Думка державних службовців про актуальні проблеми державної служби та підвищення кваліфікації // Вісн. УАДУ. – 1997. - №2. - С. 38-42

6. Building Bridges between citizens and local governments: through managing conflict and differences. United Nation Сеntеr for Human Settlements. 4 частини

7. Building Organisational Capacity through Managing and Developing Human Resources. United Nation Сеntеr for Human Settlements. - 2002, 2 частини

8. Building Organisational Capacity through Managing and Developing Financial Resources. United Nation Сеntеr for Human Settlements. – 2002.

9. Guide for Designing Effective Human Settlements Training Programmes. United Nation Сеntеr for Human Settlements.

10. Guide to Managing Change for Urban Managers and Trainers. United Nation Сеntеr for Human Settlements.

11. Manual for Collaborative Organisational Assessment in Human Settlements Organisations: a Manual for Assessing the Effectiveness of Human Settlements Institutions. United Nation Сenter for Human Settlements.

12. McMahon Walter W. Education and Development: Measuring the Social Benefits. Oxford: University Press. 1999. – 299 p.13. Total quality maintenance in local government operations and maintenance. United Nation Сеntеr For Human Settlements. 5 Томів.

14. Training for Elected Leadership Series. United Nation Сеntеr for Human Settlements. - 1993 – 1996. 13 частин.

15. Training Manual On Urban Local Government Finance. United Nation Сеntе