ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ І СВОБОД ЛЮДИНИ — ПРІОРИТЕТНА ОРІЄНТАЦІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Людина, її права і свободи становлять у правовій державі найвищу соціальну цінність, саме на їхнє забезпечення й найповнішу реалізацію у суспільному житті має бути спрямована уся державна діяльність і насамперед діяльність у сфері державного управління. Адже конституційний лад України грунтується на визнанні людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканості та безпеки найвищою соціальною цінністю, пріоритету її прав і свобод. Гарантування прав і свобод людини є головним обов'язком держави, держава відповідальна перед людиною та суспільством за свою діяльність (ст. З Конституції України).
Конституційним принципом є принцип верховенства права (ст. 8 Конституції України), громадяни здійснюють свої права за принципом «дозволено все, що прямо не заборонено законом», а державні органи та їх посадові особи — за принципом «дозволено лише те, що прямо визначено законом». Україна визнає пріоритет загальнолюдських цінностей, дотримується загальновизнаних норм і принципів міжнародного права.
Окрім цях визначальних конституційних положень, які становлять міцну правову основу статусу людини в Україні, її конституційні права і свободи закріплені у спеціальному розділі «Права, свободи і обов'язки людини і громадянина». У свою чергу, ці права і обов'язки, разом із зазначеними вище конституційними принципами, становлять конституційний статус людини і громадянина. Будучи конкретизовані у нормах чинного законодавства, вони разом з цими нормами складають правовий статус особи, захист і здійснення якого становить головне завдання правового регулювання, діяльності управлінських ланок державного апарату.
Для того, щоб управлінські ланки активно діяли у цьому напрямі, а громадяни мали реальну можливість дієво впливати на забезпечення своїх прав і законних інтересів, необхідно реалізувати цілий ряд умов як з боку органів державного управління, так і з боку самих громадян. Ці умови, однак, не можуть розглядатися виключно у прагматично-практичному плані, оскільки розглядувана проблема має дуже важливий для її розуміння методологічний аспект.
Саме у методологічному плані великого значення набувають підходи до вирішення більш загальних проблем, наприклад, про особистість як ціннісний орієнтир в організації та діяльності апарату державного управління, про співвідношення прав і обов'язків громадян з компетенцією органів державного управління, про критерій особистості у визначенні ефективності управлінської діяльності тощо. Без визначення цих підходів важко визначити й основні орієнтири для практики державного управління щодо охорони прав і свобод людини
Цілком зрозуміло, що ефективне забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян може бути належним лише за умов, коли структура, форми діяльності, сам стиль праці, ставлення до людини в апараті державного управління у кожного працівника цього апарату будуть оптимальними у плані відчуття та швидкого реагування на будь-які негативні моменти, які стримують у тому чи іншому випадку практичне здійснення прав і свобод, а також законних інтересів членів суспільства.
Те ж саме можна сказати про співвідношення прав, свобод і законних інтересів громадян з компетенцією органів державного управління. У чинному законодавстві багато випадків, коли існує неузгодженість між відповідними правами й інтересами громадян та відповідними обов'язками тих чи інших управлінських структур, що дає останнім можливість, м'яко кажучи, не проявляти належної активності у реалізації прав громадян, захисті їх від порушень.
Стандартним прикладом у цьому плані є ситуація, коли Цивільний кодекс й інструкція колишнього Міністерства торгівлі неоднаково регулюють питання, пов'язані з реалізацією прав громадянина, який придбав неякісний товар. Причому саме інструкція, порівняно з кодексом, дуже звужує ці права. Приблизно таке ж становище існує і у правовому регулюванні перевезення пасажирів, пов'язаному з поверненням залізницею грошей у випадку невикористання придбаних проїзних квитків. Можна навести чимало випадків, коли розходження між законом і відомчою інструкцією заважає громадянам здійснювати свої права. В усіх подібних випадках порушується як принцип верховенства закону, так і принцип «дозволено тільки те, що прямо визначено законом».
Ще більш невтішні враження з порушенням прав громадян України, коли порівнювати їх з відповідними міжнародними стандартами, які встановлені різними міжнародно-правовими актами з питань прав і свобод людини та громадянина.
Насамперед, ці питання пов'язані із здійсненням людиною свого права на вільний виїзд із країни та вільне повернення до неї, а також права на вільне пересування у межах країни та вільний вибір місця проживання. Вказівки на це є не тільки у Загальній декларації прав людини, але і у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права, який є документом, що має обов'язкове значення для всіх держав, які його підписали.Подібне становище ми маємо зараз і у сфері освіти. Справа у тому, що нинішній розвиток системи освіти в Україні відбувається в іншому напрямку ніж той, який запропоновано у Міжнародному пакті про економічні, соціальні та культурні права. У ст.13 цього пакту говориться, що середня освіта у її різних формах повинна бути відкрита та доступна для усіх шляхом прийняття необхідних засобів, і окремо шляхом поступового введення безплатної освіти. Поступове введення безплатної освіти передбачає цей пакт і щодо вищої освіти. Проте нині в Україні всупереч цим настановам у нормативних актах Міністерства освіти та на практиці все більшого поширення набуває протилежна ідея — введення різних форм саме платної освіти, що пов'язується в офіційних документах із розвитком ринкових відносин
У плані поліпшення захисту прав і свобод людини у сфері діяльності управлінських структур окремо стоїть питання визначеності критеріїв, за якими особистість пов'язує свою уяву щодо ефективності управлінської діяльності у тому чи іншому випадку. Звичайно, ці критерії у різних людей не можуть бути однаковими. Велике значення у такому визначенні відіграватимуть інтереси кожної конкретної людини, неоднакові навіть стосовно типових життєвих ситуацій. Адже ці інтереси кожна особа визначає, виходячи зі свого життєвого досвіду, рівня освіти, загальної та професійної культури, своїх особистих потреб і уяв. І у такій ситуації, коли ми маємо справу з багатьма розбіжностями, провідним критерієм у практичному забезпеченні прав та свобод людини є, по-перше, відповідна норма права, і, по-друге, принцип «дозволено все, окрім того, що прямо заборонено законом», усвідомлюючи при цьому, що кажучи про «закон», ми маємо на увазі й інші, основані на законі та відповідні йому нормативно-правові акти.
Саме тому ми маємо змогу визначити ті основні ознаки, які, виходячи з позиції «типового» громадянина, визначають ефективність управлінської діяльності. До цих критеріїв, на нашу думку, слід віднести: задоволення законних інтересів, з якими людина пов'язує здійснення належних управлінських дій; видання відповідної норми права; реалізацію норми права стосовно кожної конкретної людини; швидкість з якою право людини було захищено або практично реалізовано; повнота такого захисту або реалізації; визначення та задоволення в ході реалізації інших потреб й інтересів, про які вона, починаючи справу, не мала достатньої уяви; зменшення коштів і організаційних зусиль, з якими пов'язані управлінські дії щодо захисту та забезпечення потреб й інтересів громадянина тощо.
Оскільки управлінський процес, управлінські стосунки в цілому зводяться до відносин між суб'єктом і об'єктом управління, а забезпечення його ефективності залежить значною мірою від управлінської ланки, в якості якої виступає відповідний орган державного управління або конкретна посадова особа, яка подібно органу управління діє виключно у межах своєї компетенції.
Які ж умови, з точки зору належного забезпечення прав і законних інтересів громадян, сприяють якісній діяльності суб'єкта управління? Ці умови слід розділити на дві групи. Перша охоплює умови загального порядку, тобто ті, які мають значення у разі вирішення усіх питань, або більшої їх частини. Друга група це умови, які сприяють вирішенню саме питань, пов'язаних із забезпеченням прав й свобод громадян, кожної конкретної людини. До першої групи слід віднести такі умови:
а) високі професійні знання суб'єктів державного управління (державних службовців) та їхнє уміння реалізовувати на практиці, у своїй роботі загальні завдання та принципи державної служби принципи служіння народу України, законності, демократизму, гуманності та поваги до особистості, гласності, відкритості та підконтрольності, компетентності та ініціативності, дисципліни та персональної відповідальності та ін.;
б) позитивні етичні якості державних службовців, діяльність яких безпосередньо пов'язана із здійсненням прав і свобод, задоволенням законних інтересів громадян; в) вміння державного службовця стримувати свої особисті політичні пристрасті в ім'я закону, сумлінного виконання своїх службових обов'язків;
г) питання, пов'язані з самою організацією суб'єкта управління (відповідного державного органу), із втіленням у практику наукових основ його структурної побудови, запровадження ефективних методів праці, перевірки виконання тощо.
Названі умови достатньо досліджені у літературі, як правило, саме щодо них говориться у різних виданнях, присвячених питанням теорії державного управління.
Стосовно ж умов, які безпосередньо пов'язані із забезпеченням прав і свобод громадян, то вони у літературі досліджувалися значно менше, хоча саме вони становлять реальні організаційні гарантії, які дають змогу ефективніше реалізувати права та свободи громадян, задовольняти їх законні інтереси.Ці конкретні умови, яким повинна відповідати організація та безпосередня робота суб'єкта управління, його кадрового складу, значною мірою знаходяться у кореспондуючому зв'язку з умовами й ознаками, що забезпечують активну діяльність самих громадян у сфері здійснення їхніх прав і законних інтересів.
Умови ці дуже різнобічні і можуть бути поділені на умови загального порядку та конкретних управлінських ситуацій.
Стосовно першої групи умов, передусім, слід визначити загальний ідеологічний принцип відкритого суспільства, згідно якому саме людина, особистість, громадянин передує у суспільстві порівняно з усіма іншими соціальними цінностями, у тому числі і порівняно з державою. На жаль, уся наша суспільна практика та й діяльність у сфері державного управління все ще базується на зовсім іншому, протилежному принципі: передусім саме держава, її інтереси і потреби, а вже потім конкретна людина із своїми різноманітними інтересами.
Державну бюрократію, яка у нас процвітає в усіх ланках державного апарату, дуже важко «збити» з такої позиції. І важко не тільки тому, що принцип так званого колективізму панував у нас довгі роки, оцінювався як головний у соціалістичній ідеології. Колективістський підхід панує і зараз, оскільки він більш вигідний для тих, хто має вирішувати ті чи інші управлінські питання й одноразово хоче зняти з себе відповідальність за наслідки свого управління. Колективна мета менш конкретна, вона завжди виступає як деяке загальне завдання, яке не можна вирішити, як правило, на рівні органу нижчого рівня, для її якісного вирішення потрібні різні узгоджування тощо. Все це веде до зниження відповідальності конкретних виконавців;
вона наче розпорошується між різними структурами і посадовими особами, що суперечить правам і вимогам конкретної людини. В останньому випадку значно складніше уникнути прийняття відповідного рішення, введення в дію механізму його практичного вирішення та досить легко зняти з себе відповідальність за нехтування правами і свободами людини.
Річ також в тому, що певна частина кадрового складу нашого управлінського апарату звикла вирішувати ті чи інші питання «взагалі», не відповідно до закону або іншого правового акту, а згідно зі своєю інтуїцією та життєвим досвідом, які, на жаль, не завжди відповідають вимогам верховенства права і режиму законності. Таке становище склалося завдяки тому, що у наших навчальних закладах питання щодо прав і свобод людини, особливо у сфері державного управління, спеціально не вивчаються, хоча саме на це спрямовані відповідні вимоги ряду міжнародних документів. Наприклад, у Підсумковому документі Віденської зустрічі представників держав-учасників Наради з питань безпеки і співробітництва у Європі рекомендується «заохочувати обговорення у школах та інших учбових закладах питань розвитку і захисту прав людини і основних свобод».
Спираючись на позицію саме пріоритету прав людини і громадянина, слід під цим кутом зору розглядати й інші питання, пов'язані з реалізацією її правового статусу. Насамперед, щодо повноти цього статусу, його відповідності ознакам демократичної, соціальної, правової держави, якою насправді має бути Україна. Найважливішою з ознак, пов'язаних з демократичною суттю держави, є, безперечно, коефіцієнт участі громадян держави у вирішенні значних управлінських питань, дійове використання тих демократичних інститутів, які забезпечують цю участь.
Що слід віднести до цих інститутів? Загальновизнаними серед них є вибори, референдуми й опитування населення з найважливіших питань загальнодержавної і регіональної політики, різні форми обговорення на зборах громадян найбільш значних і цікавих для них питань державного управління, розвиток засад самоврядування тощо. У літературі справедливо підкреслюється, що усі ці форми можуть бути ефективними саме з точки зору забезпечення ефективності управління лише в умовах стабільного розвитку суспільства.
З поглибленням демократичних засад у сфері здійснення прав і свобод людини пов'язане й питання щодо розподілу компетенції у системі органів, які мають забезпечити реалізацію конституційних та інших прав і свобод.Одним з важливих напрямів такого забезпечення є розвиток місцевого самоврядування. Саме місцеве самоврядування допомагає більш повно й оперативно, порівняно з центральними органами виконавчої влади, вирішувати ряд питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян. У зв'язку з цим слушно послатися на Європейську хартію про місцеве самоврядування, прийняту державами-членами Європейської Ради 15 жовтня 1985 р. У преамбулі цього документу зазначається: місцеве самоврядування становить одну з основ будь-якого демократичного устрою; право громадян на участь в управлінні громадськими справами належить до демократичних принципів, які є загальними для усіх держав-членів Європейської Ради; саме на місцевому рівні право громадян на участь в управлінні може здійснюватися найбільш безпосередньо; місцеве самоврядування забезпечує здійснення управління, яке одночасно є ефективним і близьким до громадян.
До кола загальних питань, вирішення яких прямо пов'язане із забезпеченням прав, свобод і законних інтересів особи, належить також повне урахування у діючому законодавстві усіх принципів й реальних умов (економічних, соціальних, політичних). При цьому слід пам'ятати, що не діятимуть не тільки реалії, які слід віднести до так званої «позитивної» свободи, тобто урегульовані правом, але й ті, що належать до «негативної» свободи, під якою слід розуміти свободу поза межами державного втручання у життєдіяльність особистості. Цей останній аспект свободи поширює свій вплив на суспільні відносини також і в умовах переходу до ринкових відносин, в умовах практичної реалізації принципу «дозволено все, що прямо не заборонено законом». Але у той же час «негативна» свобода не може бути повністю відокремлена від свободи «позитивної», оскільки вони пов'язані між собою, доповнюють одна одну.
Це добре видно на прикладі того економічного лібералізму, який взагалі є ознакою розвиненого громадянського суспільства. І якщо це суспільство ми хочемо сформувати, зрозуміло, що поряд з державним регулюванням відповідних стосунків між власниками, державними структурами і громадянами й іншими суб'єктами, має існувати сфера справді «вільного підприємництва», в рамках якої суб'єкт підприємницької діяльності самостійно має змогу деталізувати ті чи інші свої дії, враховуючи конкретні обставини.
На жаль, і зараз, говорячи про формування в Україні громадянського суспільства, ми далеко ще не подолали давню, притаманну радянському періоду тенденцію у правовому регулюванні — все заорганізовувати, заборонивши усі більш-менш самостійні дії з боку суб'єктів господарювання. З цього приводу зауважимо, що пряме адміністрування суперечить самому духу громадянського суспільства, де волі й наказу керівника будь-якого рангу обов'язково передує розум, врахування усіх «за» та «проти» у процесі прийняття того чи іншого рішення.
Адміністрування має ще одну негативну ознаку, якій надається велика увага у зарубіжній теорії управління. Йдеться про етику управлінської діяльності, необхідність додержання відповідних моральних правил в процесі управління, яким прямо суперечить адміністрування у будь-якій формі.
Поряд з цим зазначене не можна розуміти як будь-яке нехтування ролі держави у вирішенні принципових питань суспільного розвитку. Однак ця роль має бути дійсно афективною та провадитися у межах, передбачених діючим законодавством.
Серед загальних засад, які повною мірою мають бути реалізовані у процесі забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян, на першому місці, безперечно, стоїть принцип соціальної справедливості. Права і свободи громадян, їх законні інтереси у демократичній, соціальній, правовій державі зорієнтовані на принцип соціальної справедливості, який взагалі повинен лежати в основі діючого права. Адже це особливий, незалежний від волі законодавця суспільний феномен зі своїми об'єктивними властивостями і регулятивним спрямуванням, котрі є проявом саме якості права, яке є загальним масштабом і рівною мірою (нормою) свободи, основу яких складає принцип соціальної справедливості.
Справедливість має різні прояви відповідно до характеру тих чи інших відносин. Ці прояви дуже різноманітні, але головна суть полягає у тому, щоб забезпечити максимально можливі для суспільства матеріальні й духовні умови життя і повагу до тих, хто дійсно її заслуговує. Кожний, хто гідний цього, має усвідомлювати, що його у суспільстві охороняє так звана броня справедливості, тобто суспільство за допомогою відповідних своїх структур, і передусім державного апарату, захищає його від неповаги, незаконних матеріальних збитків тощо.
Зрозуміло, все зазначене має пряме відношення до діяльності органів виконавчої влади, куди найчастіше звертаються громадяни за розглядом своїх різноманітних справ. Необхідно, щоб відповідні вимоги до кадрів державного управління знайшли своє втілення у посадових інструкціях, нормами яких у своїй повсякденній діяльності має керуватися кожен службовець.Адже соціальна справедливість — це такий соціально-духовний феномен, який не можна повністю запрограмувати у системі діючих правових норм, яку б велику міру конкретності ці норми не мали. Тому кожен службовець; кожна посадова особа мусить добре собі усвідомити основні вимоги принципу соціальної справедливості у своїй управлінській діяльності й послідовно керуватися ним. Ці питання мають глобальний характер й охоплюють передусім загальні засади суспільного і державного ладу України. Зволікання з вирішенням цих питань, зокрема, не дає змоги державному апарату, органам виконавчої влади з потрібною ефективністю змінювати і долати застарілі стереотипи взаємовідносин з громадянами, будувати їх на якісно нових, дійсно демократичних засадах.
Одним з пріоритеїних напрямків соціально-політичних перетворень в Україні слід вважати запровадження якісно нового типу взаємовідносин між громадянами і органами виконавчої влади, а саме — такого, за яким кожній людині було б забезпечено реальне додержання і захист належних їй прав і свобод у сфері діяльності цих органів.
Вирішення даної проблеми нерідко пов'язують власне з функціонуванням адміністративної юстиції як певної спеціалізованої системи судового захисту прав і свобод громадян. Дійсно, хоч цей термін, як відомо, і не має в світовій правовій теорії та практиці якогось однозначного застосування, однак усі існуючі варіанти розуміння адміністративної юстиції зводяться до того, що вона є важливою формою контролю, за законністю в сфері державного управління.
Необхідними рисами такого контролю є, по-перше, те, що він пов'язаний з розглядом спору, однією з сторін якого обов'язково виступає орган виконавчої влади або його посадова особа. По-друге, при розгляді спору громадянину гарантується рівність з іншою стороною в процесуальному відношенні. І, нарешті, розгляд спору здійснюється судовим органом, який може мати різний характер: або форму спеціального адміністративного суду (як, наприклад, у Німеччині); або бути так званим «квазісудовим» органом (як у Франції); або ж бути загальним судом (як це існує у Великобританії та США).
Отже, адміністративна юстиція, за загальним правилом, це — сфера юрисдикційної діяльності судів щодо розгляду справ про захист громадян від порушень з боку держави, її органів.
Але ж цим аспектом вирішення проблеми забезпечення прав і свобод громадян у сфері функціонування виконавчої влади аж ніяк не обмежується.
Зазначену проблему слід ставити і розглядати значно ширше. А саме: як взагалі має бути змінений механізм реалізації виконавчої влади — з тим, щоб діяльність її органів (і посадових осіб) була б принципово підпорядкована завданням неухильного забезпечення прав і свобод громадян.
Такий підхід потребує якісно нового погляду на сутність та цільову орієнтацію виконавчої влади.
Цей погляд полягає в розумінні того, що виконавча влада має бути спрямована не стільки — як було традиційно — на організацію управління суспільними справами з боку держави, скільки на виконання державою функцій щодо: 1) створення належних умов для повноцінної реалізації громадянами своїх прав і свобод; 2) надання населенню (фізичним і юридичним особам) багатоманітних управлінських послуг; 3) здійснення цілеспрямованого «внутрішнього» контролю за виконанням управлінськими органами, їх посадовими особами покладених на них обов'язків стосовно забезпечення прав і свобод громадян; 4) вжиття відповідних заходів адміністративного реагування у випадках оскарження громадянами рішень та дій, що порушують їх права і свободи.
Всї основні принципи, що необхідні для правового забезпечення здійснення таких функцій, закріплені в Конституції України. Це, зокрема, принципи: верховенства права; законності; рівності усіх перед законом; пріоритету закону у правовому регулюванні компетенції та порядку діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб; судового захисту порушених державними органами прав і свобод громадян; незалежності суду при здійсненні своїх функцій та деякі інші принципи.
Згадана цільова переорієнтація діяльності органів виконавчої влади є дуже непростою справою, оскільки передбачає необхідність рішучого подолання тих глибоко укорінених вад існуючої тривалий час в нашій країні системи управління, в якій інтереси держави домінували над інтересами особи.
В першу чергу треба позбавитися залишків принципу формально-декларованого «демократичного», а насправді — цілком «бюрократичного» централізму в апараті державного управління.В умовах невиправдано високої централізації державного управління головним показником роботи є не якісне виконання органом чи посадовою особою нормативне визначеної компетенції, функцій та повноважень, а механічне відтворення команд «згори» з наміром догодити вищому начальнику. Тому навіть саме поняття «компетенції» багато в чому втратило своє справжнє значення. Внаслідок цього в управлінській практиці повноваження в багатьох випадках формулюються розпливчате, не конкретно, не існує чіткого розподілу завдань, функцій і відповідальності між різними органами і посадовими особами. Окремі органи часто дублюю гь один одного, що призводить до паралелізму та неузгодженості в роботі. А все це, звичайно, суттєво заважає громадянам реалізувати свої законні вимоги у відносинах з відповідними органами і посадовими особами.
Враховуючи наведене, необхідно значно підвищити якість адміністративно-правової регламентації структури та діяльності органів виконавчої влади у напрямі більш чіткого і обгрунтованого закріплення функцій і повноважень цих органів, а також уточнення і конкретизації їх взаємовідносин з громадянами. Базовим елементом цієї регламентації повинні стати загальні статутні закони стосовно органів виконавчої влади всіх рівнів — «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації». На їх підставі мають бути переглянуті та оновлені локальні компетенційні акти — про конкретні міністерства та відомства, їх місцеві ланки, оскільки саме ці органи вирішують більшість питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян.
Важливе значення має необхідність подолання існуючої недооцінки ролі законів у правовій регламентації відносин між органами виконавчої влади і громадянами.
Концептуальною передумовою такого становища було поширене уявлення про право як будь-який офіційно оголошений акт суб'єкта державної влади, яка вважалася виразником волі «всього народу». Завдяки цьому державна влада перетворювалась у найвищу, неконтрольовану і нічим нестри-мувану силу. Інакше кажучи, кожний суб'єкт державної, в тому числі і виконавчої, влади знаходиться нібито не «під», а «над» законом, і, отже, отримує змогу пристосовувати правові норми під свої власні інтереси, використовувати їх на свій розсуд.
Як наслідок, принцип законності набув здебільшого формального значення, а саме право втратило функцію об'єктивного критерію вирішення конфліктних ситуацій у взаємовідносинах між державою і особою. Це підтверджується, зокрема, тим, що і на сьогодні переважна більшість питань в цій сфері вирішується, як в минулі роки, не в законах, а в підзаконних нормативно-правових актах, насамперед в постановах Кабінету Міністрів, а також у відомчих актах міністерств, державних комітетів та деяких інших центральних органів виконавчої влади.
Саме тому, до речі, з'являється можливість порушень прав і свобод громадян з боку органів виконавчої влади не тільки на етапі прийняття індивідуальних адміністративних актів, а ще на рівні нормативної регламентації у підзаконних актах, і особливо, як свідчить життя, у так званих відомчих актах. Зважаючи на це, слід було б законодавче позбавити більшість центральних органів виконавчої влади, крім вузького кола окремих міністерств, права видавати нормативні акти, що зачіпають права і свободи громадян.
Водночас треба законодавче конкретизувати зміст конституційне визначеного права людини на оскарження в суді рішень органів державної влади, згідно з яким кожний повинен мати право оскаржити в суді не лише індивідуальні, але й нормативні акти органів виконавчої влади всіх рівнів — від місцевої державної адміністрації до Кабінету Міністрів, якщо ці акти порушують права і свободи людини. Цей висновок відповідає ст. 55 Конституції України, згідно з якою «кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб».
Дану особливість вітчизняної практики слід підкреслити окремо — з огляду на те, що за європейською моделлю адміністративного права увага акцентується головним чином на порушеннях з боку індивідуальних актів.
До того ж і серед українських фахівців не всі поділяють наведену вище точку зору. Дехто вважає її необгрунтованою стосовно, зокрема, актів уряду. Оскільки, нібито, в даному випадку незрозумілі юридичні наслідки такого оскарження. Адже за Конституцією України (п. 16 ст. 106) скасувати акти Кабінету Міністрів вправі лише Президент України.
Здається, що ця спеціальна конституційна норма аж ніяк не заперечує дію норми статті 55 і не усуває можливість припиняти дію актів органів виконавчої влади в порядку судової юрисдикції. Так само, до речі, як і стосовно рішень голів місцевих державних адміністрацій, які за Конституцією (частина восьма ст. 118) можуть бути скасовані лише Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.В той же час варто заперечити проти надто широкого тлумачення визначеного ст. 55 Конституції України переліку об'єктів порушень з боку органів виконавчої влади, якими є виключно «права і свободи» людини й громадянина. Інших підстав для судового оскарження адміністративних актів Конституція не передбачає. Тому не доцільно розширяти в поточному законодавстві перелік підстав для судового оскарження адміністративних актів за рахунок, наприклад, таких категорій, як «інтереси громадян», оскільки цей термін не має визначеного змісту. До речі, саме з огляду на це згаданий термін цілком свідомо не використаний в тексті Конституції України. Судовому захисту підлягають лише ті «інтереси» (або краще — «законні інтереси»), які можуть бути цілком впевнено ідентифіковані з конкретними правами і свободами людини й громадянина.
Незважаючи на універсальний характер судового захисту, дуже суттєве значення має розвиток механізму захисту прав і свобод громадян в межах самої виконавчої влади, тобто по «адміністративній лінії». Це вимагає руйнування певних стереотипів у психології людей, які ще базуються на залишках колишнього так званого «патерналістського» характеру державної влади.
Як наслідок, багато хто не навчився відповідати за власні рішення, дії та їх наслідки, добиватися захисту своїх інтересів, навіть в умовах суперечок або протидії з боку адміністративних органів та посадових осіб. За минулі роки люди просто звикли до бюрократичних зловживань, адміністративної тяганини в органах управління, безвідповідальності та безкарності чиновників.
Сьогодні існує певна правова база для практичної реалізації громадянами наданого їм Конституцією України права вносити в органи виконавчої влади пропозиції про поліпшення їх діяльності, оскаржувати дії (бездіяльність) та рішення посадових осіб державних і громадських органів. Громадяни можуть звернутися зі скаргою до вищого у порядку підлеглості органу або посадовій особі, що не позбавляє особу права звернутися до суду згідно з чинним законодавством.
Стосовно подолання згаданих стереотипів щодо захисту прав і свобод людини по «адміністративній лінії» треба відзначити, що цьому істотно перешкоджає незадовільний стан діяльності сучасного апарату державного управління. Він не тільки зберігає більшість вад, які були властиві колишньому апарату, а й до того ж став більш корумпованим і менш професійним. Діяльність основної частини кадрів апарату підпорядкована лише підготовці адміністративних рішень. В той же час надто послаблений контроль за їх виконанням, не приділяється належна увага питанням визначення і підвищення ефективності управління персоналом.
Виходячи з цього, потребує докорінної зміни, зокрема, існуюче співвідношення — кількісне та якісне — між тими службовцями, що обслуговують потреби політичного керівництва, і тими, що здійснюють надання управлінських послуг населенню. Переважна більшість має бути задіяна саме в цих послугах з одночасним подоланням проявів бюрократизму і адміністративної тяганини. В основу оцінки ефективності виконання цими службовцями своїх посадових повноважень слід покласти якісний рівень надання ними управлінських послуг населенню.
Потребує значного покращення система підготовки та перепідготовки управлінських кадрів. Має бути підвищена заробітна плата та посилені інші стимули для службової кар'єри державних службовців. Етичні вимоги до державних службовців повинні стати стандартами поведінки, що підлягають публічній оцінці та є критерієм визначення ефективності управлінської діяльності. Дані вимоги мають міститися в майбутньому Кодексі основних правил поведінки державного службовця.
В той же час існує нагальна потреба у серйозному відпрацюванні процесуального механізму не лише захисту, а і в цілому реалізації прав та свобод громадян у стосунках з органами виконавчої влади. Суттєвого покращення вимагають процедури не стільки адміністративно-юрисдикційної діяльності, тобто діяльності, пов'язаної з розглядом адміністративних правопорушень, а в першу чергу — процедури так званої позитивної управлінської діяльності, в процесі якої вирішується більшість питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян.
Між тим на сьогодні процедурна частина адміністративного законодавства, за винятком — в певній мірі — регулювання юрисдикційного процесу, є найменш розвиненою його складовою. Для виправлення цього становища необхідно подолати існуючу практику применшування значення процесуальних норм адміністративного права в організації управлінської діяльності.
В практиці чітке закріплення процедур для органів управління має таке ж суттєве значення, як і для судової діяльності, незважаючи на те, що управлінська діяльність потребує значно більшої оперативності і свободи адміністративного розсуду. Адже адміністративні процедури покликані забезпечити необхідну послідовність і максимальну повноту реалізації громадянами своїх прав і свобод, стати перешкодою для суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів виконавчої влади.Здійснення прав і свобод громадян великою мірою залежить від якості роботи кадрів апарату управління, їх загальної та професійної підготовки, моральних якостей, політичної зрілості. На жаль, ніяк не можна сказати, що у цій справі у нас все гаразд.
Який же вихід з такого становища? Безперечно, ніякої мови не може бути, щоб вирішувати це питання шляхом будь-яких надзвичайних засобів. Така складна робота має бути розрахована на тривалий час. Стосовно ж конкретних заходів, то вони мають вживатися за двома основними напрямками, у межах яких, на нашу думку, мусить вестися діяльність щодо підвищення якості роботи державного апарату у цілому, і зокрема апарату державного управління. Ними є, по-перше, підвищення ділової кваліфікації, рівня компетентності управлінських кадрів в усіх ланках; по-друге, рішуча боротьба із службовими зловживаннями, бюрократизмом, хабарництвом, корупцією у різних її формах.
Не вирішивши цього завдання, всі інші заходи; які будуть запроваджуватися з метою покращення функціонування апарату управління (зміна структури відповідних органів, перерозподіл компетенції тощо), не дадуть позитивних результатів, оскільки недбалість, безвідповідальність, некомпетентність кадрів все зведе нанівець.
Тому особливе значення має вжиття необхідних заходів щодо впровадження в практику діяльності управлінських структур принципів і норм управлінської етики. Етика в управлінні — це надзвичайно широке поняття, яке у рівній мірі є моральним критерієм як професіоналізму управлінських кадрів, так і їхньої діяльності щодо додержання принципів законності, справедливості, гуманності у розв'язуванні питань, які стосуються забезпечення прав, свобод і законних інтересів кожної людини. Безумовно, що саме етичні принципи і норми разом з правовими становлять реальну перешкоду будь-яким зловживанням в управлінській діяльності, правопорушенням, пов'язаним із заняттям тієї чи іншої посади у державному апараті управління і т.ін.
Тому не випадково, що однією з перших конференцій в Україні з управлінської проблематики в умовах розбудови незалежної держави була наукова конференція з обміну досвідом «Норми етики в управлінні», яку у травні 1994 року провели відповідні служби Адміністрації Президента України і Кабінету Міністрів України разом з посольством США в Україні й Американською службою інформації в Україні. Вже один перелік тем, які обговорювалися на цій конференції («Етично-правові проблеми в роботі Міністерства юстиції України», «Етичні аспекти захисту прав людини на справедливе ставлення до неї», «Етично-правові питання реалізації Закону України «Про державну службу» тощо) свідчать про те, що проблеми етики мають пряме відношення до різних напрямків роботи органів управління і їх посадових осіб.
Забезпечення прав, свобод і законних інтересів особи у державному управління прямо пов'язане з боротьбою зі злочинністю в органах управління. Зараз дійшло до того, що майже жодне питання, яке органи державного управління різного рівня на підставі чинного законодавства мусять вирішувати згідно з заявами громадян на їхню користь, не вирішується без прямого чи закамуфльованого хабарництва. Але й хабарництво — це тільки один вид злочинної діяльності, який порушує права і свободи громадян України, при чому порушує не лише відносно конкретних громадян, а навіть стосовно загальних інтересів народу, оскільки як із соціально-економічної точки зору, так і з моральної негативно впливає на становище країни в цілому.
У зв'язку з цим більш конкретно й жорстко вирішувати у Законі України «Про державну службу» питання, пов'язані з дисципліною службовців, насамперед посадових осіб, рішуче притягати до кримінальної відповідальності тих, хто, порушуючи закон, сприяє або сам приймає участь у діяльності кримінальних структур.
Необхідність вирішення цих питань, а також потреба взагалі піднести рівень правового регулювання управлінської діяльності, більш чітко регулювати права і обов'язки управлінських кадрів, у тому числі стосовно їхньої діяльності щодо задоволення потреб громадян, додержання їх прав і свобод, ставить на порядок денний дуже важливе питання щодо розробку на підставі Закону України «Про державну службу» Кодексу основних правил поведінки державного службовця. В ньому слід певною мірою уніфікувати відповідні положення різних посадових інструкцій, розробити поряд з положеннями загальної частини норми його особливої частини, передусім стосовно повноважень і відповідальності у процесі здійснення відповідних управлінських дій.
Такий Кодекс, наприклад, має включати: норми поведінки під час виконання службових обов'язків; регулювати конкретні ситуації, пов'язані з одержанням державним службовцем плати поза основним місцем праці;
вирішувати питання щодо одержання державним службовцем різних подарунків; включати норми, які встановлювали б порядок використання службових приміщень, засобів зв'язку, транспорту тощо.Підвищення ефективності забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян у сфері управління передбачає успішне вирішення ще одного дуже важливого питання, пов'язаного з правовим регулюванням відповідних суспільних відносин. Мова йде про якість конкретизації норм, встановлених законами й іншими правовими актами за допомогою локальних норм права, виданих місцевими органами, а також взагалі органами нижчого рівня.
Питання це не надумане. Практика свідчить про те, що слабка юридична підготовка багатьох кадрів управлінського апарату призводить, як правило, до простого дублювання актів вищого рівня замість того, щоб, забезпечуючи їх неухильне виконання, разом з цим саме конкретизувати з врахуванням місцевих умов ті приписи, які становлять основний зміст законів, указів Президента, постанов уряду.
Науково обгрунтована конкретизація нормативних приписів має свій механізм, використання якого базується на додержанні двох основних вимог. По-перше, у процесі конкретизації ніяк не можна вносити ті чи інші зміни у зміст норм права, встановлених правовими актами вищого рівня (це стосується як «літери», так й самого «духу» цих норм). По-друге, конкретизація має здійснюватися цілеспрямовано і системно, оскільки конкретизуються не якісь другорядні положення, а передусім елементи тих правовідносин, які встановлюються чи санкціонуються відповідними нормами права.
Як відомо, елементами правовідносин є їхні суб'єкти та об'єкт, тобто ті матеріальні або духовні блага, відносно яких люди вступають у правовідносини. До елементів правовідносин належать також суб'єктивні права (правомочність) та юридичні обов'язки, які притаманні відповідним суб'єктам правовідносин, або кожному з них.
Зрозуміло, конкретизація може поширюватися на кожний з елементів правовідносин, але у кожному окремому випадку вона може мати свої особливості. Загальним для них є те, що конкретизація може мати виключно пояснюючий характер, це мусить бути саме конкретизація, а не щось інше, що може порушувати зміст і загальну спрямованість норми.
Найчастіше йдеться про конкретизацію саме прав й обов'язків громадян, тому що часто-густо ці права (особливо суб'єктивні) викладаються у нормативному акті у занадто узагальненій формі, що може ускладнювати розуміння їх дійсного смислового значення. Конкретизація може бути й іншого характеру, коли вона спрямована на врегулювання самого процесу практичного здійснення конкретних прав і обов'язків відповідних суб'єктів права. У даному разі йдеться про правове врегулювання конкретних стадій, які в сукупності й складають зазначений процес. Завдання полягає в тому, щоб кожен носій відповідних прав і обов'язків мав необхідну правову підтримку, правову базу на кожній із стадій процесу реалізації своїх прав та обов'язків, що є важливою гарантією нормального функціонування усього управлінського механізму.
Отже нитання забезпечення прав і законних інтересів особи є одним з найважливіших у діяльності управлінських кадрів усіх рангів. Світова практика розвитку демократичних країн свідчить, що саме забезпечення прав і свободи людини та громадянина, ставлення держави, її органів та службовців до людини є основним критерієм соціальної справедливості та законності
Література.
1.АВЕРЬЯНОВ В.Б. Организация государственного управлення, структурно-функциональньїй аспект. — К., 1985. — 146 с.
2.АВЕРЬЯНОВ В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание деятель-ности й организационньїе структурм. — К., 1990. — 145 с.
3.АВЕР'ЯНОВ В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — 48 с.
4.АВЕР'ЯНОВ В.Б., КРУПЧАН О.Д. Виконавча влада: конституційні засади і шляхи реформування. — X., 1998. — 40 с.
5.АВЕР'ЯНОВ В.Б., АНДРІЙКО О.Ф. Виконавча влада і державний контроль. — К, 1999.—48с.
6.Адміністративне право: сучасний стан і напрями рефрмування. Матеріали Першої науково-практичної конференції. 18—21 червня 1998р. в м. Яремче Івано-Франківської області. - 82 с.
7.АНДРІЙКО О.Ф. Державний контроль: теорія і практика. Наукова доповідь. -К., 1999.-24с.
8.АНДРІЙКО О.Ф. Державний контроль в Україні-К.,1999-48 с. Аппарат государственного управлення: интересьі й деятельность. - К.„ 1993. -165с.
9.БАНДУРКА О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України: теорія, досвід, шляхи удосконалення. - X., 1996. - 398с.
10.БІТЯК Ю.П., ЗУЙ В.В. Адміністративне право (Загальна частина). — X., 1997.
—137с.
1.ГЛАДУН 3. Поняття і зміст державного управління: адміністративно-правовий аналіз. — Львів, 1996. —21с.
2.ГОЛОСНІЧЕНКО І.П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття). — К, 1998. — 108 с.
3.Демократизация аппарата управления. — К., 1990. — 304 с.
4.ДОДИН Е.В. Административная деликтология. Курс лекций. — Одесса, 1997.
—115с.